破解調解分流亂象：民商分道的制度依據、域外經驗與理想方案

【導讀】

《商事調解條例》實施后，人民調解免費、商事調解有償的二元調解制度正式確立，但各地法院、綜治中心民商事案件分流標準不統一、尺度多變，當事人與代理人分不清分流規則，困惑、投訴頻發，嚴重阻礙條例落地與訴源治理推進。本文聚焦調解分流亂象，梳理上海、浙江等地民商分道試點做法，對標英美、歐盟、日本域外分層解紛雙軌收費模式，從公私法劃分、權責對等、財政公平維度闡釋分道法理，并探討民商分道的理想方案。

【正文】

《商事調解條例》已于2026年5月1日正式施行，我國人民調解公益免費、商事調解市場化收費的二元調解制度框架已然落地。但當前各地法院、綜治中心訴調對接實踐存在突出亂象：對于哪些案件委派人民調解組織、哪些案件委派商事調解組織，各地劃定標準、執行尺度參差不齊，口徑時常變動。市場主體、普通群眾及代理律師難以明晰分流規則，極易產生困惑、質疑，并可能引發相關投訴。

民商分流邊界模糊，同類糾紛有的免費、有的收費，不僅影響群眾的獲得感，也影響《商事調解條例》的落地見效。因此，明確民商分道標準、建立穩定分流機制已是當務之急。

所謂民商分道，核心是剛性分流：自然人純民事糾紛歸口人民調解，財政兜底不收費；涉經營商事糾紛統一委派商事調解組織，實行市場化收費，相關成本最終由違約、敗訴方承擔。本文結合國內各地試點、域外成熟解紛機制，梳理民商分道法理與法律依據，提出理想化落地方案，根治調解分流無序難題。

一、國內民商分道地方試點實踐

上海依托《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》，在浦東、靜安等區域設立民事、商事獨立調解窗口，劃定清晰受理清單：婚姻家事、鄰里、自然人生活借貸等人身與基礎民生糾紛，一律移交村居、街道人民調解委員會，經費由市區財政全額保障；企業買賣、建工、金融、股權投資等經營性糾紛，全部納入商事調解中心市場化處置，分流口徑長期穩定。

杭州以主體身份、交易目的劃分糾紛屬性，明確個體工商戶、企業參與的經營爭議不再委派人民調解。

各地實踐印證，如果分流標準搖擺、民商渠道互通混用，必然滋生群眾質疑；唯有固定受理清單、長期統一執行，才能形成穩定社會預期。

二、域外的分流做法與鏡鑒

域外雖無“民商分道”表述，但普遍區分自然人私人糾紛與市場商事糾紛，實行公益、有償雙軌收費。

英美法系中，英國CEDR商事調解按標的或工時市場化計費，調解費可判令違約方全額承擔；普通民眾家事、鄰里糾紛可申請財政法律援助，實現低成本維權。美國社區調解中心由財政、公益基金支撐，免費處理居民民間矛盾，商事調解完全依靠市場自主運營，無公共資金補貼。

歐盟《民商事調解指令》確立分層費用規則，比利時、意大利對自然人生活糾紛提供財政兜底救濟，企業商事調解自主付費。日本家事調解經費國庫保障，商事調解參照訴訟標的收取調解費用。

域外共識清晰，公共財政的核心職能是保障普通群眾基礎民生權益；市場主體從事營利活動，糾紛解決屬于經營成本，不應占用普惠性財政資源。

三、民商分道的法理與法律依據

國內外實踐證明民商分道具備現實必要性，且有著堅實的法理邏輯與法律依據。

（一）法理支撐

其一，公私法分野原理。民法調整自然人生活類人身、財產關系，國家負有民生保障義務；商法規制營利性經營活動，遵循等價有償、商事自治，糾紛化解應當遵循市場對價。民商分道是公私法邊界在多元解紛領域的落地體現。

其二，權責對等誠信激勵原理。商事糾紛免費化解本質是計劃經濟思維，弱化違約懲戒力度。市場化收費并由敗訴方承擔，抬高失信成本，倒逼市場主體主動履約；普通民事當事人多為弱勢自然人，免費調解可平衡權利義務。

其三，公共財政公平分配原理。財政資金來取全體納稅人，應當優先用于普惠民生。商事糾紛占用免費調解資源，有違分配公平；民商分道可實現財政資源精準投放，商事調解依靠市場化收入自我造血。

（二）法律依據

1. 《人民調解法》第四條明確，人民調解僅調解民間糾紛且不得收費，天然排除經營性商事爭議。

2. 《商事調解條例》第十六條賦予商事調解組織市場化收費權限，與人民調解形成二元區分。

3. 最高法、司法部相關指導意見明確，人民調解聚焦基層民間矛盾，專業商事糾紛交由商事調解組織處置，為訴前剛性分流提供司法指引。

四、民商分道的理想落地方案

根治分流亂象，關鍵在于清單固化、渠道隔離、監督閉環，規則長期不變。

第一，出臺全國統一民商分流正負清單，剛性執行。人民調解僅受理婚姻、贍養、鄰里、自然人小額生活借貸等純民事糾紛，不再承接涉企業、經營類案件；凡基于生產、投資、擔保、金融產生的商事爭議，統一分流商事調解。清單由最高法、司法部聯合印發，全國統一標準。

第二，物理隔離兩類調解通道。訴訟服務中心分設獨立立案分流窗口，兩套調解組織名冊互不交叉，從流程上杜絕商事案件混入免費調解渠道。

第三，建立常態化督查糾錯機制。法院、司法行政聯合核查違規跨渠道分流案件，定期通報整改；同步常態化普法，破除“所有糾紛都應免費”的片面認知，引導社會理解民商分道制度邏輯。

總之，實行民商分道，堅守“民事歸人調、商事歸商調”二元框架，以法定清單剛性分流、長期穩定實施，既能守住人民調解公益惠民底線，又能依靠對價原則約束市場主體守信經營，同步夯實民生保障與市場經濟法治根基。各地法院推進商事調解改革之初，必須將民商分道作為前置核心制度安排，從源頭根除分流混亂、同案不同費的突出矛盾，保障《商事調解條例》順暢落地。