專訪劉志闊：微觀與宏觀稅負(fù)“溫差”被進(jìn)一步放大的原因是什么？

記者 杜濤

近幾年，隨著稅收征管數(shù)字化水平提升與合規(guī)管理持續(xù)強(qiáng)化，以往不規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等部分彈性空間逐步納入規(guī)范化軌道，疊加經(jīng)濟(jì)周期下行、市場(chǎng)需求偏弱，企業(yè)端感知到的綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有所加重，實(shí)際稅負(fù)水平有向名義稅率區(qū)間溫和收斂的趨勢(shì)。

在7月28日國(guó)新辦舉行的“開局起步‘十五五’”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)胡靜林介紹，稅務(wù)部門以堅(jiān)決糾治“開票經(jīng)濟(jì)”及違規(guī)招商引資涉稅問(wèn)題為重點(diǎn)，加力服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，在擠出開票“水分”的同時(shí)，推動(dòng)各省市廢止或修改違規(guī)招商引資涉稅文件或協(xié)議條款833件，推動(dòng)近16萬(wàn)戶為享受一些不規(guī)范獎(jiǎng)補(bǔ)等原因，而異地注冊(cè)的企業(yè)遷回實(shí)際經(jīng)營(yíng)地，且這些企業(yè)遷回后今年上半年繳納稅收同比增長(zhǎng)了16%。

7月29日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)就稅負(fù)、政策管理等相關(guān)問(wèn)題專訪了復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉志闊。劉志闊長(zhǎng)期專注于產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅體制與企業(yè)行為的研究，2026年上半年，劉志闊與汪殊逸、陳喬伊的合作論文《宏觀稅負(fù)下降與中國(guó)稅制改革取向》發(fā)表于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》。

劉志闊認(rèn)為，實(shí)際稅負(fù)向理論稅負(fù)靠攏，意味著稅收征管真正落到了實(shí)處。當(dāng)二者差距不斷收窄，說(shuō)明稅務(wù)部門“應(yīng)收盡收”正在成為現(xiàn)實(shí)：過(guò)去因征管寬松而存在的少繳、漏繳空間被逐步壓縮，納稅遵從度有所提高。

劉志闊對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，短期加大稅收征管力度，只能解決短期問(wèn)題，不能形成長(zhǎng)效的財(cái)政籌資機(jī)制。同時(shí)，過(guò)強(qiáng)的征管力度，也會(huì)影響納稅主體對(duì)政策不確定性的感知，可能減緩企業(yè)的擴(kuò)張性行為，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政收支緊張的根本出路在于頂層制度設(shè)計(jì)：短期堵漏洞、中期評(píng)績(jī)效、長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)，讓宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定建立在更公平、更可持續(xù)的稅制結(jié)構(gòu)之上，而不是建立在對(duì)既有稅基的反復(fù)加壓之上。這既是緩解當(dāng)前財(cái)政壓力的正道，也是涵養(yǎng)長(zhǎng)期稅源、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的必由之路。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：實(shí)際稅負(fù)、理論稅負(fù)、名義稅率分別指什么？三者的區(qū)別何在？

劉志闊：這三個(gè)詞分別對(duì)應(yīng)著稅收的三個(gè)環(huán)節(jié)：法律條文上怎么寫、政策算下來(lái)該繳多少、最后實(shí)際繳了多少。

首先，名義稅率是指稅法條文里規(guī)定的法定繳稅比例。如果企業(yè)享受的是稅率式優(yōu)惠，比如按更低的稅率來(lái)征收，則可折算出實(shí)際適用的名義稅率；若優(yōu)惠涉及稅基或稅額，則難以直接對(duì)應(yīng)明確的名義稅率，此時(shí)需引入理論稅負(fù)概念。

其次，理論稅負(fù)是指在名義稅率“應(yīng)收盡收”的基礎(chǔ)上，假定企業(yè)把各類“應(yīng)享盡享”的優(yōu)惠政策都用足，理論上應(yīng)當(dāng)繳納的稅收總量。這里的優(yōu)惠既包括稅基式優(yōu)惠，如研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除；也包括稅額式優(yōu)惠，如稅額減免、抵免。它衡量的是制度設(shè)計(jì)意圖之下，企業(yè)“應(yīng)當(dāng)”承擔(dān)的稅負(fù)水平。

最后，實(shí)際稅負(fù)是指納稅人真金白銀實(shí)際繳納的稅款。在理論稅負(fù)的基礎(chǔ)上，納稅人最終繳納多少稅額，取決于稅務(wù)部門的征管強(qiáng)度。如果征管相對(duì)寬松，疊加部分企業(yè)對(duì)自身應(yīng)納稅負(fù)的遵從度較低，最終實(shí)際繳納的稅收便會(huì)低于理論上的應(yīng)納稅額，其實(shí)際稅負(fù)也就相對(duì)較低。

所以可以理解：從名義稅率到理論稅負(fù)，中間隔著的是各類優(yōu)惠政策如何安排、兌現(xiàn)；從理論稅負(fù)到實(shí)際稅負(fù)，中間隔著的是征管強(qiáng)度和納稅人的遵從程度。

其實(shí)還有一層更本質(zhì)的是“最終實(shí)際稅負(fù)”，是稅收理論研究中存在的“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”問(wèn)題，指一筆稅款最終的實(shí)際承擔(dān)者是誰(shuí)，需要研究征繳雙方、業(yè)務(wù)鏈條之間是如何轉(zhuǎn)嫁的，明確最終稅負(fù)的實(shí)際承擔(dān)者。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：當(dāng)實(shí)際稅負(fù)向理論稅負(fù)和名義稅率接近時(shí)，背后意味著什么？

劉志闊：從名義稅率到理論稅負(fù)，差的是各類優(yōu)惠——稅基式、稅率式、稅額式這些安排；從理論稅負(fù)再到實(shí)際稅負(fù)，差的是征管強(qiáng)度這層因素。

所以三者之間的距離在收窄，就是兩件事在變：優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)和征管的落實(shí)。

實(shí)際稅負(fù)向理論稅負(fù)靠攏，意味著稅收征管真正落到了實(shí)處。當(dāng)二者差距不斷收窄，說(shuō)明稅務(wù)部門“應(yīng)收盡收”正在成為現(xiàn)實(shí)：過(guò)去因征管寬松而存在的少繳、漏繳空間被逐步壓縮，納稅遵從度有所提高；與此同時(shí)，如果實(shí)際稅負(fù)是在優(yōu)惠“應(yīng)享盡享”的前提下進(jìn)一步向名義稅率方向收斂，那就同時(shí)說(shuō)明稅收優(yōu)惠政策的落地兌現(xiàn)也是充分的——企業(yè)該享受的優(yōu)惠都享受到了，該繳納的稅款也都繳納到位了。

這些年以金稅工程為代表的征管數(shù)字化建設(shè)一直在推進(jìn)：發(fā)票電子化、涉稅大數(shù)據(jù)比對(duì)、跨部門信息共享，這些手段將稅收流失的空間進(jìn)一步壓縮。所以實(shí)際稅負(fù)的收斂，一方面體現(xiàn)了征管效率的提升，另一方面也體現(xiàn)了征管體系和制度建設(shè)的成效。

當(dāng)然，也要看到另一面：納稅人的隱性減負(fù)空間在消失。過(guò)去部分企業(yè)實(shí)際享受的“寬松征管紅利”，客觀上構(gòu)成了一種隱性的、非制度化的減負(fù)。當(dāng)征管趨嚴(yán)、實(shí)際稅負(fù)向名義稅率靠攏時(shí)，即便法定稅率一分未動(dòng)，企業(yè)的實(shí)繳負(fù)擔(dān)也會(huì)上升，微觀感受上就是“稅變重了”。未來(lái)的減負(fù)應(yīng)更多依靠透明的、制度化的減稅降費(fèi)安排，而不是繼續(xù)依賴征管彈性留下的模糊空間。與此同時(shí)，征管收緊的節(jié)奏也需要與企業(yè)的承受能力相匹配。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：不少專家認(rèn)為當(dāng)前宏觀稅負(fù)并不算高，為什么部分企業(yè)依然會(huì)覺得稅負(fù)比較重？

劉志闊：企業(yè)稅負(fù)的微觀感受和宏觀數(shù)據(jù)之間存在偏離，主要有兩個(gè)原因：首先是稅源結(jié)構(gòu)，其次是稅負(fù)口徑，再疊加經(jīng)濟(jì)周期，使得這種微觀與宏觀的“溫差”被進(jìn)一步放大。

一方面，宏觀稅負(fù)均值被權(quán)重最大的一批企業(yè)拉低了。從稅源結(jié)構(gòu)看，中國(guó)的稅收大多來(lái)自傳統(tǒng)行業(yè)和規(guī)模較大的企業(yè)，它們貢獻(xiàn)了全國(guó)絕大部分的稅收。但從稅負(fù)分布來(lái)看，這些大企業(yè)又因?yàn)橄硎芨鞣N稅收優(yōu)惠，疊加地方政府出于稅源建設(shè)考慮給予的支持以及“放管服”等便利化措施，實(shí)際稅負(fù)反而低于中等規(guī)模企業(yè)。也就是說(shuō)，宏觀稅負(fù)整體水平不高，在相當(dāng)程度上是由這些權(quán)重很大的大企業(yè)拉低的；而處在中間地帶的企業(yè)，其相對(duì)稅負(fù)并不輕，微觀感受也就與宏觀數(shù)據(jù)存在落差。

另一方面，“稅”與“費(fèi)”的口徑理解存在差異。比如考慮到小微企業(yè)、小規(guī)模納稅人等各類稅收優(yōu)惠后，其稅負(fù)其實(shí)已經(jīng)降得比較低。但企業(yè)感知到的并非狹義的“稅”，而是廣義寬口徑的綜合負(fù)擔(dān)——其中社保等非稅繳納，是企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源。小微企業(yè)的一個(gè)重要特征，就是用人成本占企業(yè)總體經(jīng)營(yíng)成本的比重較高，工資成本高就必然帶來(lái)社保成本的相對(duì)較高。專家所言“宏觀稅負(fù)”不高多指狹義稅收，而企業(yè)感知的“負(fù)擔(dān)重”涵蓋廣義稅費(fèi)，二者口徑并不一致。

再疊加經(jīng)濟(jì)周期，這種痛感在當(dāng)下就格外明顯。用人成本對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是相對(duì)剛性的支出，不會(huì)跟著業(yè)務(wù)規(guī)模同步漲跌。市場(chǎng)景氣度偏弱、業(yè)務(wù)遇冷的時(shí)候，營(yíng)業(yè)收入在下降，可付給員工的工薪和社保基本不動(dòng)，寬口徑負(fù)擔(dān)占營(yíng)業(yè)收入的比重被動(dòng)往上抬，稅負(fù)痛感會(huì)更加突出。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：政策在經(jīng)濟(jì)不同周期內(nèi)執(zhí)行會(huì)有哪些不同的效果？

劉志闊：政策文本可以是中性的，但政策效果和政策執(zhí)行都很難做到中性。

先說(shuō)效果，政策效果在不同周期是不對(duì)稱的。就社保來(lái)說(shuō)，這是一筆以工資為基數(shù)、相對(duì)剛性的支出：上行期企業(yè)收入擴(kuò)張，成本被增長(zhǎng)所稀釋，痛感有限；下行期業(yè)務(wù)萎縮、收入下滑，剛性成本的分母效應(yīng)凸顯，企業(yè)對(duì)同樣一筆繳費(fèi)的痛感會(huì)成倍放大。前面提到的用人成本剛性問(wèn)題，在下行周期中表現(xiàn)得尤為突出。

再說(shuō)執(zhí)行，政策本身是中性的，但在不同的經(jīng)濟(jì)階段，稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法口徑也很難保持完全一致。尤其是在稅收收入形勢(shì)較為嚴(yán)峻的下行階段，一些地方難免會(huì)加大征管力度、從嚴(yán)從緊執(zhí)行。這就形成了一種事實(shí)上的順周期收縮：越是企業(yè)困難的時(shí)候，征管越緊，進(jìn)而進(jìn)一步抑制經(jīng)濟(jì)活力。

近幾年稅務(wù)征管趨嚴(yán)，夯實(shí)社保率的問(wèn)題。一方面，稅務(wù)部門是在規(guī)范征管、完善制度執(zhí)行，從制度建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)是無(wú)可厚非；另一方面也得承認(rèn)，客觀上帶有征管機(jī)關(guān)穩(wěn)定財(cái)政收入的成分。所以問(wèn)題的關(guān)鍵不在于該不該做，而在于什么時(shí)候做、用多快的節(jié)奏做。

總體來(lái)說(shuō)，制度完善應(yīng)徐徐圖之，而非一步到位。短期加強(qiáng)稅收征管，或者把制度在短期內(nèi)提到完全規(guī)范的狀態(tài)，很可能把一批效益本就偏弱、又疊加市場(chǎng)不景氣的企業(yè)直接擠出市場(chǎng)。市場(chǎng)主體一旦大量退出，稅基和就業(yè)都會(huì)隨之受損，規(guī)范征管的初衷反而落空。

因此，對(duì)這些市場(chǎng)主體而言，或者說(shuō)對(duì)以社保制度為代表的制度完善而言，應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的過(guò)渡期、分步推進(jìn)，給企業(yè)留出調(diào)整預(yù)期、消化成本的時(shí)間，在“規(guī)范”與“生存”之間取得平衡。另外，現(xiàn)行制度本身是不是有不太合理的設(shè)計(jì)成分，也值得反思。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：財(cái)政收支緊張壓力下，除了稅務(wù)部門增加收入的辦法之外，政府還應(yīng)該做哪些？

劉志闊：我覺得政府更應(yīng)當(dāng)作的是從頂層制度設(shè)計(jì)上完善稅制。

從短期來(lái)看，可以先把過(guò)去一些不夠合理的稅收優(yōu)惠進(jìn)一步規(guī)范。比如金融行業(yè)，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)一步完善行業(yè)稅制。金融業(yè)是中國(guó)稅收收入的重要稅源：2024年金融行業(yè)貢獻(xiàn)了全國(guó)稅收收入的12%以上。值得注意的是，支持金融資本市場(chǎng)的稅收減免約占全國(guó)稅收減免規(guī)模的40%，稅式支出規(guī)模明顯偏大。

尤為突出的是，大量針對(duì)公募基金的稅收優(yōu)惠制度安排，已對(duì)行業(yè)稅制產(chǎn)生了扭曲，以審計(jì)署6月23日發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告為例，中國(guó)銀行利用公募基金免征所得稅的政策優(yōu)惠，逃避稅23.67億元。建議對(duì)金融領(lǐng)域稅收優(yōu)惠開展全面清理評(píng)估，重點(diǎn)彌補(bǔ)公募基金等環(huán)節(jié)的制度漏洞，將該行業(yè)的制度資源集中于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。

中期來(lái)看，需要建立稅收優(yōu)惠政策到期績(jī)效評(píng)估機(jī)制，尤其需要重點(diǎn)評(píng)估高新技術(shù)企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠。截至2026年2月，現(xiàn)行有效的減免稅政策仍有865項(xiàng)，數(shù)量多、類型復(fù)雜，部分政策存在階段性反復(fù)延續(xù)、工具重疊和邊際效應(yīng)遞減的問(wèn)題。

其中，高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率繳納企業(yè)所得稅，是覆蓋最廣、力度最大的稅收優(yōu)惠安排之一：全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)已超過(guò)50萬(wàn)家，相關(guān)優(yōu)惠規(guī)模占企業(yè)所得稅收入的20%以上；疊加研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、增值稅進(jìn)項(xiàng)加計(jì)抵減等政策后，工具之間可能出現(xiàn)功能重合、激勵(lì)替代和重復(fù)支持，減稅規(guī)模未必對(duì)應(yīng)新增研發(fā)投入和核心技術(shù)突破，而且資格包裝、錯(cuò)享騙享等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。建議優(yōu)化完善稅收優(yōu)惠享用資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)優(yōu)惠政策適時(shí)開展績(jī)效評(píng)估，并據(jù)此決定一項(xiàng)政策的延續(xù)、調(diào)整或退出，切實(shí)提高稅式支出的精準(zhǔn)性和有效性。

從長(zhǎng)期來(lái)看，還要完善直接稅制度，逐步增強(qiáng)個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)和籌資功能。近年來(lái)，圍繞股權(quán)收益、勞務(wù)報(bào)酬、多渠道收入和境外所得的全鏈路核驗(yàn)不斷強(qiáng)化，稅收公平性有所提高，但直接稅的制度性短板依然存在。特別是在資本所得領(lǐng)域，部分免稅、低稅或征管不足的制度安排，客觀上造成高收入群體稅負(fù)偏低、收入調(diào)節(jié)功能不足等問(wèn)題。建議穩(wěn)妥研究部分資本所得稅收優(yōu)惠的優(yōu)化退出路徑，分步實(shí)施、預(yù)留過(guò)渡期，逐步增強(qiáng)個(gè)人所得稅在收入調(diào)節(jié)和財(cái)政籌資中的作用，使直接稅成為穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的長(zhǎng)期支柱。

總的原則是，籌集財(cái)政收入應(yīng)該在存量上“擠”的同時(shí)，還需要從中長(zhǎng)期在制度上“立”。 短期加大稅收征管力度，只能解決短期問(wèn)題，不能形成長(zhǎng)效的財(cái)政籌資機(jī)制。同時(shí)，過(guò)強(qiáng)的征管力度，也會(huì)影響納稅主體對(duì)政策不確定性的感知，進(jìn)而減緩企業(yè)的擴(kuò)張性行為，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政收支緊張的根本出路在于頂層制度設(shè)計(jì)：短期堵漏洞、中期評(píng)績(jī)效、長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)，讓宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定建立在更公平、更可持續(xù)的稅制結(jié)構(gòu)之上，而不是建立在對(duì)既有稅基的反復(fù)加壓之上，這既是緩解當(dāng)前財(cái)政壓力的正道，也是涵養(yǎng)長(zhǎng)期稅源、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的必由之路。