商事調解和人民調解應當各行其道、各司所長！

【導讀】

《商事調解條例》正式落地，推動人民調解、商事調解各行其道，公益調解、市場調解各司所長成為制度改革必然。人民調解依托財政保障，堅守公益免費定位，專門化解婚姻、鄰里等民生糾紛；商事調解根植市場經濟，依法有償收費，妥善處置各類經營性商事爭議。商事糾紛產生于主體營利活動，訴訟、仲裁一律繳費，由財政買單免費調處商事糾紛于理不通，且易造成公共資金浪費、損害納稅人權益。本文結合試點實踐，從法理、實操、市場維度論證“民商分道”的必要性與可行性，并提出相關制度建議。

【正文】

2026年5月1日正式施行的《商事調解條例》，作為我國首部商事調解專項行政法規，從立法層面劃清商事調解與人民調解的法定邊界。長期以來，我國多元解紛體系陷入制度錯位：人民調解包攬家事、鄰里等傳統民事糾紛的公益化解，卻被動承接大量貿易、金融、工程類商事案件；商事調解寄身人民調解體系之內，被迫沿用免費公益模式，受制于財政經費短缺難以培育專業化隊伍，最終形成“民事調解資源被商事案件擠占、商事調解專業化發展動力枯竭、法院訴源分流落地走樣”三重制度弊病。《商事調解條例》的實施，為全面推行“民商分道”提供了歷史契機。所謂民商分道，即傳統純粹民事案件歸口人民調解，免費調處、財政保障；商事案件統一劃歸專業化商事調解組織，有償服務、市場化收費。本文立足立法原意、法理邏輯、試點實踐、現實困境四重維度，論證民商分道的必要性與可行性，并提出人民調解和商事調解各行其道、公益調解和市場調解各司所長的制度建議。

一、民商分道的法理根基

下面從民商分道的必要性與可行性兩方面進行論證。

（一）推行民商分道的必要性

推行民商分道，不僅現實中必要，而且理論上也必要，如此才能破解制度沉疴和邏輯謬誤。

1.兩類調解的定位不同，必須分道

一是根據法律法規，人民調解是公益本源，商事調解是市場化本位。

依據《人民調解法》，人民調解的立法宗旨是立足基層社會治理，化解婚姻家庭、鄰里、小額生活債務等民生類民間糾紛，法定屬性為公益性無償調解，調解員薪酬、辦公經費全部由各級財政負擔，本質是公共財政為普通民眾基本民生權益提供的普惠法治保障。而商事調解服務市場經濟主體，處置投資、金融、知識產權、建工等營利性商事爭議，天然具備專業性、保密性、商事自治屬性，當事人追求糾紛處置效率、商業信譽保全與合作關系維系，需要具備財會、投行、知識產權、行業慣例復合背景的專職調解員，人力、場地、專業風控均需要高額成本支撐。

二是從法理與財政邏輯審視，商事糾紛適用免費調解本身存在根本性邏輯謬誤與財政不公。

商事糾紛產生于市場主體從事經營活動、追逐商業利潤的營利過程，是市場交易、投資經營、商業博弈衍生的風險糾紛，屬于典型的經營性成本、市場交易成本。市場主體在商事活動中獲利歸自身所有，對應的糾紛化解成本理應由市場主體自行承擔，而非由國家公共財政兜底買單。縱觀我國糾紛解決體系，商事主體選擇訴訟、仲裁化解爭議，均需依法繳納訴訟費、仲裁費，商事解紛付費是全球通行的基本準則。

因此，我國有些地方堅持的商事調解免費制度，在法律體系內和理論邏輯上均無法自洽。公共財政取之于納稅人、用之于民生保障，若用全體納稅人的錢，為企業經營性、營利性糾紛無償提供專業解紛服務，本質是公共財政資源的濫用與錯配，是對普通民眾納稅人權益的不公，嚴重違背財政公平原則與公共服務普惠屬性。

在民商混調模式下，大量標的巨大、案情繁復的商事案件涌入人民調解組織，人民調解員缺乏商事專業能力，調解成功率常年偏低，且不少商事糾紛調解流于形式，最終案件回流法院，背離訴源治理初衷。民商分道通過案件歸口分離，讓人民調解守牢基層民生防線、商事調解深耕市場化營商服務，實現兩類調解各歸其位、財政資源精準適配。

2.破除商事調解發展資金桎梏的需要

《商事調解條例》第十六條明文規定商事調解組織可以收取調解費用，從行政法規層面終結“商事調解也免費”的認知誤區。在混調體制下，商事調解長期依附財政補貼生存，經費撥付依附人民調解財政盤子，補貼額度按調解案件數量粗放核定，難以匹配商事調解高薪聘請行業專家、購置專業化系統的成本需求；商事調解組織要么壓縮人員成本、聘用非專業兼職人員，要么變相依托法院財政購買服務生存，市場化內生發展機制無從建立。民商分道后，人民調解堅守財政兜底、免費調解規則，確保普通百姓家事、鄰里糾紛維權零成本；商事調解依托當事人繳費實現成本閉環，依靠市場化收入反哺人才培育、服務升級，徹底擺脫對財政補貼的過度依賴，形成公益保民生、市場促商事的二元經費格局。

3.優化法院訴前分流體系，從源頭破解“分流亂象、程序空轉”的需要

此前法院訴前分流缺乏法定劃分標準，自由裁量權過大，部分法院將商事案件推送人民調解，部分法院將家事民事案件委派商事調解機構，分流標準因人而異、因地而異，出現“該分不分、錯分亂分”現象。商事糾紛經人民調解失敗后再次進入訴訟，民事糾紛被商事調解有償受理后引發群眾投訴，雙向損耗司法資源。民商分道以法定規則固化分流邊界，法院立案前端按糾紛屬性精準歸口，民事一律引導人民調解、商事全部委派商事調解組織，從制度上消除分流隨意化弊病，切實降低法院收案壓力，夯實訴源治理制度根基。

（二）民商分道的可行性

民商分道的可行性，可立法、試點、市場層面進行分析

1.《商事調解條例》提供法律依據，民商分道具備可行性

條例第二條以反向排除規則劃定適用邊界，明確婚姻家庭、繼承、勞動、消費者糾紛不適用商事調解，商事調解僅限商事主體經營性糾紛，在立法上預留民商分軌制度空間。《商事調解條例》與《人民調解法》構筑起“人民調解+商事調解”雙法并行的法治框架，兩類調解的組織形態、適用范圍、運行規則實現法定區隔，為民商分道提供上位法支撐。

2.國內多地試點積累成熟實操經驗，分道模式經過實踐檢驗可復制推廣

上海、杭州等地已在條例出臺前開展民商調解分類試點，摸索出案件甄別、歸口移送、收費管控、經費分流全流程操作細則，試點數據充分印證分道模式的實操價值。各地試點已經證明，依托法院立案前端分流、司法局分類監管，完全可以實現民事、商事案件精準拆分，不存在制度落地的實操障礙。

3.市場經濟催生商事調解市場化需求，有償調解具備廣泛市場基礎

隨著我國營商環境持續優化，中小微企業、上市公司對高效保密的市場化解紛需求逐年攀升，企業愿意為專業商事調解支付合理服務費，用以規避冗長訴訟帶來的商譽損耗、資金占用成本；而普通群眾對家事、鄰里糾紛無償人民調解的普惠需求穩固，兩類主體的差異化需求，構成民商分道落地的市場土壤。

相反，如果不實行民商分道，絕大多數當事人會排斥付費調解，衍生大量投機亂象：部分當事人自愿接受商事調解組織的專業調處服務，調解成功后拒付費用；也有的當事人待調解接近成功、合意即將達成時，撤案跳轉免費的人民調解。破解該難題，必須摒棄道德約束思維，以剛性制度、契約約束、司法兜底構建全鏈條防控體系。

二、民商分道試點的實踐經驗

自2023年起，上海率先在浦東、靜安、長寧三區啟動民商調解分軌試點，而杭州早在2020年就開始市場化解紛與民事、商事糾紛分類分流機制。各地不少法院紛紛跟進杭州、上海的做法，比如浙江寧波、廣西、臨沂等地，試點成效顯著。

（一）上海試點：打造民商分道標桿

上海依托《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》地方性立法，率先在訴調對接全流程落實民商分道分流規則，確立民事歸人調、商事歸商調剛性準則。在法院訴前調解中心設置雙窗口：民事調解窗口對接屬地街道人民調解委員會，家事、鄰里、小額民間借貸等傳統民事案件一律移送人民調解，全程免費，調解員薪酬由市區兩級財政專項列支；商事窗口對接納入法院特邀名冊的商事調解組織，所有貿易、金融、建工、知識產權糾紛全部委派商事調解組織，按公示標準有償收費。

落地成效：2025年上海全市商事調解組織收案23萬件，調解成功7萬件，長寧區法院商事案件收案同比下降54%；人民調解徹底剝離商事案件后，基層調解員專注民生糾紛，家事鄰里糾紛調解成功率提升21%，人民調解財政經費使用效率大幅優化，既避免財政資金被商事案件無序消耗，又依托市場化收費實現商事調解自給自足。

（二）杭州試點：國內市場化解紛與民商分道先行試點

杭州全市兩級法院系國內民商分道先行試點，依托民事訴訟繁簡分流國家級改革與全國市場化解紛試點雙重政策，自2020年全域落地民事、商事糾紛分類分流機制，上城、蕭山、濱江等區縣率先試水后全市鋪開。

改革實行全流程分道管理。立案環節依托數字化系統甄別案由，婚姻家事、自然人借貸、人身侵權等歸入民生民事通道，由基層調委會、共享法庭公益調處；買賣合同、金融、股權等商事糾紛統一前置委派市場化商事調解機構，實行有償專業調解，調解成功辦理司法確認，不成再轉入訴訟。審判端機構分立，民事側重民生速裁，商事設立專門審判團隊，配套商事智能辦案系統，實現快慢分審、專業審理。

試點成效突出。商事糾紛訴前化解率超40%，大量糾紛在訴前過濾，全市民商事訴訟收案明顯回落；商事案件平均審理周期大幅壓縮，調解平均辦結僅22天，企業訴訟成本顯著下降，商事自動履行率提升至66.83%。民商法官專業化分工，案件服判息訴、調撤指標穩步優化。

杭州試點經驗被最高法作為商事調解改革樣板，在全國多地借鑒推廣。

三、民商分道的制度建構

立足《商事調解條例》立法精神，結合各地試點經驗與實務痛點，本文從立法細化、案件分流、套利規制、監管配套、司法銜接五個維度，建議構建全國統一的民商分道制度體系。

（一）完善司法解釋與地方配套規則，法定固化民商分道核心原則

由最高人民法院會同司法部出臺配套規范性文件，以司法解釋形式把民商分道確立為全國訴調對接強制性規則，以正面清單+負面清單明確案件劃分標準。各地依托地方性多元化解條例細化本地案件明細，杜絕各地標準各行其是。

人民調解受理案件的正面清單：婚姻、繼承、監護、鄰里、宅基地、自然人之間生活性小額欠款等純粹傳統民事糾紛，一律由人民調解組織免費調處。

商事調解受理案件的正面清單：法人、個體工商戶之間貿易、投資、金融、建工、知識產權、融資租賃等經營性商事糾紛，統一歸口商事調解組織有償調解。

負面清單：勞動爭議、消費者維權糾紛既不劃入商事調解，也不得隨意交由商事調解收費，繼續保留原有公益調解路徑。

同時明確要求，商事經營性糾紛不適用公共財政免費解紛，商事調解有償收費與訴訟、仲裁付費制度一脈相承，是法律體系邏輯自洽、財政資源公平配置的必然要求，嚴禁各地以訴源治理、優化營商環境為名，違規對商事糾紛實行免費調解，杜絕公共財政為市場經營風險買單，落實人民調解、商事調解各行其道，公益普惠與市場化服務商事各司所長的法定要求。

（二）重塑法院訴前分流流程，建立立案前端甄別移送剛性機制

在全國法院一站式平臺統一設置案件智能甄別系統，立案分案人員依據法定清單區分案件屬性。

對于純民事案件，移送當事人屬地鄉鎮（街道）人民調解委員會調解，全流程免費，不得變相推送商事調解機構收費。

對于商事案件，委派商事調解組織調解，并明確人民調解委員會不得接收商事糾紛案件，從源頭杜絕混調亂象。

對于混合型民商交叉案件，拆分基礎法律關系，民事部分移交人民調解、商事部分移交商事調解，分案處置。也可統一委派商事調解組織調解，但收費時適當優惠。

同步建立錯分流追責機制，法院違規將商事案件推送人民調解、或把民事案件轉交商事調解收費的，納入法院訴源治理負面考核，倒逼分流標準化、規范化。

（三）構建三重防控體系，徹底根治交叉案件當事人套利亂象

針對實務中惡意蹭服務、拒付費用、跳轉免費調解的投機行為，建立前置鎖定、契約約束、司法兜底三重剛性規制。

1.立案前置定性鎖定路徑，一案一確定，禁止中途隨意變更調解渠道

法院立案甄別環節遇民商交叉疑難案件，由訴調對接專員對照案件案由、資金用途、主體從業屬性、交易頻次四項客觀指標，出具書面分流認定書，在立案筆錄中向雙方當事人釋明兩種調解路徑的收費規則、服務差異與選定效力，當事人簽字確認調解歸口。一經選定商事調解，除出現新證據足以徹底推翻案件商事屬性且經司法局或者法院復核外，任何一方不得單方以定性異議為由中途切換人民調解免費渠道。當事人自愿選定人民調解的，調解過程中發現案件實質為經營性商事糾紛的，人民調解組織有權終止免費調解，退回法院重新甄別分流，不得繼續無償辦結商事案件。

2.商事調解事前簽訂調解服務合同，把付費義務法定化、契約化

參照《商事調解條例》關于調解服務與收費的立法精神，商事調解組織受理案件伊始即簽署制式調解服務協議，清晰列明收費標準、付費節點、無論調解成功與否的基礎服務費支付規則、中途單方撤案違約責任。協議經雙方簽字生效即產生合同約束力，當事人利用商事調解摸清案情后惡意撤案轉人民調解的，商事調解組織可憑調解筆錄、磋商記錄、服務合同向人民法院另行提起服務合同之訴，主張已經發生的調解成本費用，通過民事訴訟倒逼當事人恪守契約，斬斷蹭服務、棄付費的套利空間。

3.司法確認環節配套費用審查規則，杜絕借司法確認變相逃費

當事人通過商事調解達成協議后拒付調解費用，轉而尋求人民調解重新出具調解文書再申請司法確認的，人民法院在司法確認立案審查階段，核查糾紛原始分流記錄、此前商事調解卷宗材料；查實存在惡意規避付費、重復調解套利情形的，對后一份人民調解協議不予司法確認，同時告知商事調解組織有權追索服務費，從司法保障層面壓縮當事人投機路徑。

（四）分層分類監管體系：司法行政分線管理、行業自律補充約束

各級司法局分設人民調解管理科、商事調解管理條線，實現兩類調解分類監管。

人民調解重點考核民生糾紛化解率、群眾滿意度、財政經費使用合規性；商事調解重點監管資質準入、收費公示、調解程序合規、虛假調解防控。同步培育全國性商事調解行業協會，依托行業自律完善收費指引、調解員執業規范，彌補行政監管細節不足。建立黑白名單制度：違規跨類收案、違規亂收費的商事調解組織移出法院特邀名冊，違規接收商事案件耗費財政資金的人民調解機構扣減下一年度財政預算。

（五）打通司法確認差異化銜接，完善配套司法保障

區分兩類調解協議的司法確認規則：人民調解協議司法確認沿用現有便民規則，免費受理、快速審查；商事調解協議司法確認落實《商事調解條例》與司法解釋新規，簡化形式審查標準，破除“非法院委派不予確認”隱形門檻，商事調解組織自行調解達成的協議，當事人可就近向調解地、住所地基層法院申請確認，法院不得無故拒收，以司法強制力背書商事調解協議效力，夯實市場化有償調解的制度底氣，為后續對接《新加坡調解公約》鋪墊制度基礎。

總之，《商事調解條例》施行，從立法層面確立人民調解和商事調解各行其道、公益調解和市場調解各司所長的制度方向，我國調解制度正式邁入民商分道的法治化新階段。完善民商分道制度是一項系統性法治工程，必須分層遞進、綜合施策，統籌公益民生與市場營商雙重價值。逐步形成“訴前調解化、調解合意化、合意法治化、法治國際化”的良好格局，持續夯實營商環境法治根基，為全球商事爭議解決貢獻中國思路與中國方案。