仝蕾|(zhì) 關(guān)于投訴舉報(bào)類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報(bào)權(quán)利的性質(zhì)

作者簡(jiǎn)介：仝蕾，最高人民法院行政庭。文章來(lái)源：《人民法院報(bào)》2026年4月30日、2026年5月7日。

關(guān)于投訴舉報(bào)類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報(bào)權(quán)利的性質(zhì)（上）

行政訴訟法是救濟(jì)性法律，在保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益上一直發(fā)揮著重要作用，但司法救濟(jì)并不是解決糾紛的全能捷徑。根據(jù)每一類型糾紛自身的特性、糾紛涉及的權(quán)利性質(zhì)等情況，司法救濟(jì)強(qiáng)度必然會(huì)有所差異。針對(duì)不同糾紛需要“對(duì)癥下藥”，為其設(shè)置最適合的解紛途徑方為上策。。

一、造成投訴舉報(bào)類行政案件審理思路爭(zhēng)議的幾個(gè)因素

投訴舉報(bào)類行政案件在行政案件整體數(shù)量占比并不大，但一直是各方爭(zhēng)議較大的領(lǐng)域，在辦理投訴舉報(bào)類行政案件時(shí)，我們經(jīng)常會(huì)面臨艱難的抉擇，主要是需要反復(fù)衡量原告是否具有訴的利益以及是否與被訴行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)、后續(xù)處理行為存在利害關(guān)系等。而在行政執(zhí)法和行政審判實(shí)踐中對(duì)于這些問(wèn)題尚未形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常會(huì)呈現(xiàn)出截然相反的觀點(diǎn)。造成此種狀況的原因主要集中在三個(gè)因素上：一是缺乏充分的法理基礎(chǔ)支撐。目前對(duì)于投訴舉報(bào)權(quán)的性質(zhì)尚沒(méi)有展開(kāi)足夠的研究，也沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，從而使得在辦理投訴舉報(bào)類行政案件時(shí)疑惑重重。二是缺乏實(shí)體法尤其是高位階實(shí)體法的明確規(guī)定。目前，部分行政管理領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于開(kāi)展投訴舉報(bào)工作的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，但仍有不少行政管理領(lǐng)域在該領(lǐng)域還處于空白狀態(tài)，而且不同行政管理領(lǐng)域關(guān)于辦理投訴舉報(bào)的文件之間也有認(rèn)識(shí)不一的情況。人民法院在審理投訴舉報(bào)類行政案件時(shí)由于缺乏明確的實(shí)體法依據(jù)，辦理案件難度較大，從而導(dǎo)致裁判尺度把握的差異化。三是現(xiàn)實(shí)生活中行政公共資源供給的稀缺性和社會(huì)價(jià)值觀的沖突與平衡問(wèn)題。從近幾年投訴舉報(bào)的處理情況看，不少行政管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)壓力較大，尤其是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。一方面是行政機(jī)關(guān)處理大量投訴舉報(bào)所付出的公共行政成本，另一方面是投訴舉報(bào)權(quán)益的保障。這兩方面需求在某種程度上形成了一種消極的制度張力，如何能在有限的公共行政資源可容納范圍內(nèi)精準(zhǔn)地保護(hù)值得保護(hù)的權(quán)益就是需要深入研究的課題。以上三個(gè)因素匯聚在一起的最深層困惑就是投訴舉報(bào)權(quán)的權(quán)利屬性究竟是什么？解決了這個(gè)問(wèn)題就能從根本上解決行政執(zhí)法和行政審判工作的困惑，從而理順投訴舉報(bào)制度的安排，既能動(dòng)用國(guó)家的公共行政資源去發(fā)現(xiàn)違法行為、保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)整體秩序的安定性，又能避免大量無(wú)須行政權(quán)力干預(yù)解決的糾紛過(guò)分占用公共行政資源和司法資源。

　　由于實(shí)踐中針對(duì)同一情形申請(qǐng)人大多會(huì)一并提出投訴與舉報(bào)，因此，在本文中將投訴與舉報(bào)作為整體即可視為“復(fù)合投訴”進(jìn)行闡釋。
二、從投訴舉報(bào)制度的發(fā)展歷程來(lái)探尋投訴舉報(bào)權(quán)利的來(lái)源

若要探究投訴舉報(bào)權(quán)利的性質(zhì)，需要回溯投訴舉報(bào)制度的設(shè)立目的和發(fā)展歷程。只有從投訴舉報(bào)制度的來(lái)路才能看清投訴舉報(bào)權(quán)利的真正樣貌，從而找到解決投訴舉報(bào)行政爭(zhēng)議的合理途徑。

回看我國(guó)投訴舉報(bào)制度的發(fā)展歷程，其主要脫胎于政治民主制度，經(jīng)歷了從政治民主到經(jīng)濟(jì)民主的浸潤(rùn)過(guò)程。

《中華人民共和國(guó)憲法》第二十七條第二款規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。第四十一條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定為日后投訴舉報(bào)制度的建立提供了基礎(chǔ)性框架和基本依據(jù)，憲法賦予了公民“建議權(quán)”，即對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員在其職責(zé)范圍之內(nèi)的事務(wù)有權(quán)提出改善工作等方面的建議。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新的社會(huì)矛盾逐漸顯現(xiàn)，如消費(fèi)者和商品、服務(wù)提供者之間的經(jīng)濟(jì)糾紛等。消費(fèi)者和商品、服務(wù)提供者之間的經(jīng)濟(jì)糾紛除了自行協(xié)商解決外，還可以通過(guò)提起民事訴訟等途徑定分止?fàn)帲V訟本身是一種耗時(shí)且高成本的解紛方式，對(duì)于小額經(jīng)濟(jì)糾紛而言往往并不是最佳救濟(jì)手段。在滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要、維護(hù)穩(wěn)定安全的市場(chǎng)秩序方面，行政機(jī)關(guān)的“及時(shí)性”“專業(yè)性”等優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)出來(lái)了，投訴舉報(bào)制度也應(yīng)運(yùn)而生，以其方便、快速辦理等特點(diǎn)迅速在許多行政管理領(lǐng)域中得以應(yīng)用。投訴舉報(bào)制度最先萌發(fā)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，1994年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十五條規(guī)定，消費(fèi)者享有對(duì)商品和服務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作中的違法失職行為，有權(quán)對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作提出批評(píng)、建議。該條規(guī)定基本上是以憲法第四十一條為藍(lán)圖加以構(gòu)建的，該條文歷經(jīng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法2009年、2013年兩次修正依然保留不動(dòng)。1994年的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十四條規(guī)定，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的，可以通過(guò)下列途徑解決：（一）與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解；（二）請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門申訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。直到2013年修正時(shí)上述條文修改為“第三十九條【爭(zhēng)議解決的途徑】消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的，可以通過(guò)下列途徑解決：（一）與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解；（二）請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門投訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。”從“申訴”到“投訴”用詞表述的變遷，反映出對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的進(jìn)一步規(guī)范化，也體現(xiàn)出了從憲法中的民主政治權(quán)利逐步向社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的延伸。“申訴”指的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和政黨、團(tuán)體成員等對(duì)所受處分不服時(shí)，向原機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)提出自己的意見(jiàn)；或者是訴訟當(dāng)事人或其他公民、法人或者組織對(duì)已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時(shí)，依法向法院或檢察院提出重新處理的要求。“投訴”指的是公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行解決有關(guān)民事?tīng)?zhēng)議、依法查處違法行為等職責(zé)的行為。“申訴”側(cè)重于對(duì)已有處理結(jié)果不服，要求進(jìn)行復(fù)核、糾正等，“投訴”則是對(duì)相關(guān)行為不滿，要求進(jìn)行處理等。二者雖是一字之差，卻生動(dòng)地映射出了“有效行政”的積極意義。

隨著投訴舉報(bào)制度的確立，很多行政管理領(lǐng)域都逐步地設(shè)置了投訴舉報(bào)機(jī)制，如市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域、金融監(jiān)管領(lǐng)域以及衛(wèi)生健康等領(lǐng)域都制定了關(guān)于投訴舉報(bào)辦理工作的部門規(guī)章等。相應(yīng)地，由投訴舉報(bào)引發(fā)的行政爭(zhēng)議也出現(xiàn)在了行政訴訟中。

三、從部門規(guī)章規(guī)定的條文內(nèi)容探究投訴舉報(bào)權(quán)利的核心內(nèi)容

投訴舉報(bào)行為主要發(fā)生于市場(chǎng)主體之間買賣產(chǎn)品、提供服務(wù)等“對(duì)價(jià)性”較強(qiáng)的領(lǐng)域。目前規(guī)范投訴舉報(bào)處理的部門規(guī)章等對(duì)投訴舉報(bào)的定義、受理?xiàng)l件以及處理程序等進(jìn)行了規(guī)定。研究問(wèn)題還是要回歸到實(shí)體法的規(guī)定中，本文集中選取設(shè)立投訴舉報(bào)制度的目的、相關(guān)定義等條文，以便于探析投訴舉報(bào)權(quán)利的范圍。《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理辦法》第一條規(guī)定，為了規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理工作，保護(hù)自然人、法人或者其他組織合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。第三條規(guī)定，本辦法所稱的投訴，是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議，請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門解決該爭(zhēng)議的行為。本辦法所稱的舉報(bào)，是指自然人、法人或者其他組織向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。《征信投訴辦理規(guī)程》第一條規(guī)定，為規(guī)范征信投訴辦理工作，維護(hù)信息主體合法權(quán)益，根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本規(guī)程。第二條規(guī)定，本規(guī)程所稱征信投訴，是指信息主體認(rèn)為征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行機(jī)構(gòu)或者信息提供者、信息使用者侵害其合法權(quán)益，向中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)反映，要求處理的行為。本規(guī)程所稱合法權(quán)益，是指根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，信息主體在征信業(yè)務(wù)及相關(guān)活動(dòng)中依法享有的各項(xiàng)權(quán)益。本規(guī)程所稱投訴人，是指認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害，向中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)提出征信投訴的信息主體。本規(guī)程所稱被投訴人，是指投訴人反映侵害其合法權(quán)益的征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行機(jī)構(gòu)或者信息提供者、信息使用者。信息提供者一般為投訴人信用報(bào)告中展示的與投訴事項(xiàng)相關(guān)的數(shù)據(jù)發(fā)生機(jī)構(gòu)、賬戶管理機(jī)構(gòu)或者發(fā)卡機(jī)構(gòu)，信息使用者一般為投訴人信用報(bào)告中展示的查詢機(jī)構(gòu)。《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)投訴管理辦法》第一條規(guī)定，為規(guī)范公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)投訴管理工作，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章，制定本辦法。第二條規(guī)定，本辦法所稱投訴，是指投訴人與被投訴人發(fā)生公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)領(lǐng)域的爭(zhēng)議，請(qǐng)求解決民事訴求的行為。投訴人可以向被投訴人進(jìn)行投訴，也可以向民航行政機(jī)關(guān)投訴；本辦法適用于投訴人向民航行政機(jī)關(guān)的投訴。涉及人事、紀(jì)檢、民航運(yùn)行安全、安全保衛(wèi)、海關(guān)等領(lǐng)域的事項(xiàng)，不屬于本辦法的投訴。第三條規(guī)定，投訴人是指在公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)中，與被投訴人發(fā)生爭(zhēng)議的自然人，包括旅客、購(gòu)票人等。被投訴人包括依照中華人民共和國(guó)法律成立的，從事公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)的承運(yùn)人、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、地面服務(wù)代理人、航空銷售代理人和航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理辦法》第一條規(guī)定，為加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理，規(guī)范投訴處理程序，改善醫(yī)療服務(wù)，保障醫(yī)療安全和醫(yī)患雙方合法權(quán)益，維護(hù)正常醫(yī)療秩序，根據(jù)《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。第二條規(guī)定，本辦法所稱投訴管理，是指患者就醫(yī)療服務(wù)行為、醫(yī)療管理、醫(yī)療質(zhì)量安全等方面存在的問(wèn)題向醫(yī)療機(jī)構(gòu)反映情況，提出意見(jiàn)、建議或者投訴請(qǐng)求，醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查、處理和結(jié)果反饋的活動(dòng)。《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》第一條規(guī)定，為了規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理工作，加強(qiáng)司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)監(jiān)督，維護(hù)投訴人的合法權(quán)益，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》等規(guī)定，結(jié)合司法鑒定工作實(shí)際，制定本辦法。第三條規(guī)定，本辦法所稱投訴人，是指認(rèn)為司法鑒定機(jī)構(gòu)或者司法鑒定人違法違規(guī)執(zhí)業(yè)侵犯其合法權(quán)益，向司法行政機(jī)關(guān)投訴的與鑒定事項(xiàng)有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織。本辦法所稱被投訴人，是指被投訴的司法鑒定機(jī)構(gòu)或者司法鑒定人。

上述規(guī)定是從比較有代表性的行政管理領(lǐng)域中擇選出來(lái)的，通過(guò)分析不同部門規(guī)章中設(shè)立“投訴”制度的目的以及關(guān)于“投訴”的含義、“投訴人”“被投訴人”的范圍等具體規(guī)定，可以看出投訴制度設(shè)立的“大目標(biāo)”是為了更加充分地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)履責(zé)功能、及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政管理漏洞、維護(hù)社會(huì)秩序；“小目標(biāo)”是高效便捷地解決社會(huì)主體之間的爭(zhēng)議，避免社會(huì)矛盾的激化。總體而言，行政機(jī)關(guān)是將投訴舉報(bào)作為加強(qiáng)完善行政管理的窗口和渠道，對(duì)于社會(huì)主體之間的民事?tīng)?zhēng)議，行政機(jī)關(guān)僅能在其法定職責(zé)范圍之內(nèi)對(duì)于違反行政法律法規(guī)的行為等履行調(diào)查、處理職責(zé)，無(wú)法擔(dān)負(fù)起徹底解決投訴舉報(bào)涉及的民事?tīng)?zhēng)議職責(zé)。投訴舉報(bào)制度的主要功能是堵塞行政管理漏洞，通過(guò)投訴舉報(bào)線索及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，從而矯正違法行為，以提升社會(huì)治理水平，促進(jìn)社會(huì)文明發(fā)展等，因此，行政機(jī)關(guān)是從保護(hù)整體社會(huì)秩序的角度去履責(zé)，并不是解決民事?tīng)?zhēng)議的主渠道。此外，還可以由各行政管理領(lǐng)域中對(duì)“投訴”“舉報(bào)”的定義界定出投訴舉報(bào)權(quán)利的范圍，即認(rèn)為其權(quán)益受到第三人侵害，要求行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理，從而促成民事?tīng)?zhēng)議的解決。

關(guān)于投訴舉報(bào)類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報(bào)權(quán)利的性質(zhì)（下）

投訴舉報(bào)權(quán)利作為公民、法人或者其他組織依照部門規(guī)章等享有的一種權(quán)利，其行使與行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為緊密相連，與此同時(shí)，它也具有自身的獨(dú)特性，相應(yīng)地影響到了行政訴訟對(duì)于由行使投訴舉報(bào)權(quán)利引發(fā)的爭(zhēng)議的審查強(qiáng)度和審查范圍的一系列問(wèn)題。

一、投訴舉報(bào)后行政機(jī)關(guān)的查處行為與行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處行為的關(guān)系

在辦理投訴舉報(bào)類行政案件時(shí)，判斷投訴舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的查處行為之間是否具有利害關(guān)系是難點(diǎn)。投訴舉報(bào)的實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，查處相關(guān)行為，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處違法行為亦是履行法定職責(zé)，為何在行政訴訟中，對(duì)于因行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履責(zé)引發(fā)的案件中的利害關(guān)系就較為明確，而在因投訴舉報(bào)啟動(dòng)的行政機(jī)關(guān)履責(zé)引發(fā)的案件中對(duì)利害關(guān)系的判斷就爭(zhēng)議較大呢？為了掃清認(rèn)知障礙，可以從投訴舉報(bào)后行政機(jī)關(guān)的查處行為與行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處行為二者之間的關(guān)系入手進(jìn)行分析，也許會(huì)得到一些解決問(wèn)題的思路。

一是從行政法律關(guān)系角度看，對(duì)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處行為而言，一般僅會(huì)形成行政機(jī)關(guān)與被查處主體之間的單重法律關(guān)系；而對(duì)于由投訴舉報(bào)啟動(dòng)的行政機(jī)關(guān)查處行為，則是除了行政機(jī)關(guān)與被查處主體二者形成的行政法律關(guān)系外，還包含著投訴舉報(bào)人與受理投訴舉報(bào)行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。顯然后者行政法律關(guān)系更為復(fù)雜。但透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，都是行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為，只是啟動(dòng)方式有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)收到投訴舉報(bào)后實(shí)施了調(diào)查處理行為后，需要給投訴舉報(bào)人回復(fù)查處結(jié)果，而行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處的則沒(méi)有后續(xù)回復(fù)職責(zé)。

二是從受侵害人情況看，通常情況下，對(duì)于投訴舉報(bào)后行政機(jī)關(guān)查處違法行為或者行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處違法行為，二者均存在受侵害人。大多數(shù)情況下，因投訴舉報(bào)啟動(dòng)的行政機(jī)關(guān)查處一般都有較為明確的受侵害人，而行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處違法行為的情況下，受侵害人很可能是不明確的或者尚未有受侵害人。

三是從啟動(dòng)方式看，對(duì)于投訴舉報(bào)人而言，其向有受理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出投訴舉報(bào)，則會(huì)形成與行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系，只要投訴舉報(bào)符合規(guī)范條件，就能夠啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查處理程序，屬于“被動(dòng)”履職。行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)查處則是以日常巡查、定期檢查等方式進(jìn)行，屬于主動(dòng)履職。

四是從履職情況及行為效果上看，行政機(jī)關(guān)因投訴舉報(bào)而實(shí)施調(diào)查行為時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在違法行為則會(huì)依據(jù)法律法規(guī)等進(jìn)行處罰等，若是經(jīng)過(guò)調(diào)查后未發(fā)現(xiàn)違法行為，則會(huì)作出不予處罰決定，此種處理主要是給予投訴舉報(bào)人回復(fù)查處結(jié)果；行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行查處的，若發(fā)現(xiàn)違法行為則會(huì)依法予以處罰等。在履職方面，二者的區(qū)別僅僅在于前者需要對(duì)投訴舉報(bào)人進(jìn)行回復(fù)，后者則不需要回復(fù)“案外人”；而在行為效果上，二者實(shí)際上并無(wú)不同。

從行政機(jī)關(guān)履職以及行政執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或是從整體社會(huì)治理角度分析，無(wú)論是因投訴舉報(bào)提供違法行為線索啟動(dòng)的行政機(jī)關(guān)查處還是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行查處，并無(wú)實(shí)質(zhì)差異，站在行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理的宏觀視角看，投訴舉報(bào)是行政機(jī)關(guān)履職的有益補(bǔ)充和助力，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的一環(huán)。

二、投訴舉報(bào)權(quán)的權(quán)利屬性是什么

投訴舉報(bào)是因民事?tīng)?zhēng)議引發(fā)的，投訴舉報(bào)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行查處，僅僅是一種啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理的發(fā)起權(quán)利還是包含著對(duì)行政機(jī)關(guān)后續(xù)處理行為的監(jiān)督權(quán)或請(qǐng)求權(quán)？這個(gè)問(wèn)題令人茫然，不知所措，讓我們首先從投訴舉報(bào)權(quán)利與其他權(quán)利的比較上入手進(jìn)行分析，也許能得到一些啟發(fā)。

（一）投訴舉報(bào)權(quán)利與其他權(quán)利的比較——輔助性權(quán)利

投訴舉報(bào)表現(xiàn)為要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行查處，投訴舉報(bào)行為與其他要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的一般申請(qǐng)行為雖然都是申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履職，但仍存在差別。要求行政機(jī)關(guān)履職的一般申請(qǐng)行為申請(qǐng)履行職責(zé)的內(nèi)容是直接針對(duì)申請(qǐng)人自身的權(quán)利義務(wù)，如要求予以補(bǔ)償安置、給予工傷認(rèn)定等；而投訴舉報(bào)是要求行政機(jī)關(guān)對(duì)他人的行為進(jìn)行調(diào)查處理，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履職具有一定程度的“間接性”，是通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)被投訴舉報(bào)人行為的違法認(rèn)定或者行政處罰等方式給投訴舉報(bào)人“施壓”，從而推動(dòng)對(duì)其民事?tīng)?zhēng)議朝著更有利于自身的方向解決，行政機(jī)關(guān)的履職對(duì)于投訴舉報(bào)人而言更大程度上是一種“借力行為”。

投訴舉報(bào)權(quán)利與其他權(quán)利相比，具有自身的獨(dú)特性。以自然人為例，其享有的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等均是生而為人的權(quán)利，屬于基本權(quán)利，而投訴舉報(bào)權(quán)利則是一種為了保障基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的衍生權(quán)利，其依賴于法律法規(guī)規(guī)章或者規(guī)范性文件的明確規(guī)定，在有明確規(guī)定的行政管理領(lǐng)域才能行使投訴舉報(bào)權(quán)利，若無(wú)明文規(guī)定則無(wú)投訴舉報(bào)權(quán)利。可見(jiàn)，投訴舉報(bào)權(quán)是由基本權(quán)利衍生而來(lái)的輔助性權(quán)利，因此，投訴舉報(bào)權(quán)的行使強(qiáng)度、權(quán)利濃度必然與基本權(quán)利不同。

（二）在“利害關(guān)系”的框架內(nèi)看待投訴舉報(bào)權(quán)利的性質(zhì)或者影響力

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。”在上述司法解釋中，僅對(duì)投訴情形給予了附條件的訴權(quán)，對(duì)于單純的不涉及自身利益的舉報(bào)行為，并未賦予舉報(bào)人對(duì)具有處理舉報(bào)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理起訴的權(quán)利。

從利害關(guān)系角度來(lái)看，與其他幾類利害關(guān)系人相比，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的行為，對(duì)投訴人合法權(quán)益的影響力及關(guān)聯(lián)度相對(duì)較弱，像涉及相鄰權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、行政復(fù)議程序中第三人或者撤銷、變更行政行為涉及合法權(quán)益等情形中，被訴行政行為均是直接對(duì)公民、法人或者其他組織產(chǎn)生影響。對(duì)于要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的情形，其與投訴有一定相似性。但此處的規(guī)定僅僅適用于治安管理處罰領(lǐng)域中，之所以作這樣的規(guī)定，主要是考慮到治安處罰案件中加害人對(duì)受害人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)損害較大、社會(huì)矛盾激烈，需要法律給予特別保護(hù)和規(guī)制。投訴涉及領(lǐng)域較寬，只要法律法規(guī)等明確社會(huì)主體可提出投訴則可以行使該權(quán)利，對(duì)投訴事項(xiàng)經(jīng)查證認(rèn)定違法進(jìn)行處罰的，一般是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)。

（三）從對(duì)權(quán)利保護(hù)程度或者救濟(jì)渠道唯一性等角度分析投訴舉報(bào)權(quán)利

投訴舉報(bào)人針對(duì)的“違法行為”不僅可能會(huì)對(duì)其個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生影響，若經(jīng)查證屬實(shí)，也會(huì)對(duì)不特定社會(huì)主體以及社會(huì)秩序產(chǎn)生潛在影響。因此，投訴舉報(bào)制度的設(shè)置是基于從宏觀上保護(hù)整體社會(huì)秩序的出發(fā)點(diǎn)，受理投訴舉報(bào)行政機(jī)關(guān)所作的行政處理也是針對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體作出的。投訴舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作行政處理不服，提起行政訴訟，人民法院主要是從行政機(jī)關(guān)是否合法履職角度予以審查，無(wú)法實(shí)質(zhì)解決投訴舉報(bào)人所提出的賠償訴求，投訴舉報(bào)人若想通過(guò)訴訟方式彌補(bǔ)自身?yè)p失，民事訴訟是直接解決糾紛的較優(yōu)選擇。

（四）從權(quán)利層級(jí)角度分析投訴舉報(bào)權(quán)利

憲法將人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利加以明確規(guī)定，國(guó)家通過(guò)構(gòu)建法律、法規(guī)等系統(tǒng)性法律體系對(duì)基本權(quán)利予以充分保護(hù)。而投訴舉報(bào)權(quán)利是為了保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)衍生而來(lái)，但其性質(zhì)又不同于財(cái)產(chǎn)權(quán)，它屬于社會(huì)權(quán)范疇，又與傳統(tǒng)的勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等有一定差異。勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利可以通過(guò)行政訴訟直接得到權(quán)益救濟(jì)，而投訴舉報(bào)權(quán)可以定性為弱社會(huì)權(quán)，既需要有法律等事前賦權(quán)，也無(wú)法通過(guò)行政訴訟得到直接的權(quán)益救濟(jì)。

三、投訴舉報(bào)權(quán)利中包含的訴訟請(qǐng)求權(quán)范圍

作為一種衍生權(quán)利的投訴舉報(bào)權(quán)實(shí)質(zhì)上是附著在相關(guān)的民事權(quán)利之上的，因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為其投訴舉報(bào)權(quán)受到侵害進(jìn)而提起行政訴訟的，其訴訟請(qǐng)求權(quán)也較為有限，主要包括以下情形：

一是投訴舉報(bào)人認(rèn)為受理投訴舉報(bào)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)未對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查處理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，受理投訴舉報(bào)申請(qǐng)后需要在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果認(rèn)定確實(shí)存在違法行為，需要依法予以行政處罰等；若行政機(jī)關(guān)未在法定期限或者合理期限內(nèi)履行相關(guān)職責(zé)，投訴舉報(bào)人則有權(quán)以該行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)為由提起行政訴訟。

二是投訴舉報(bào)人認(rèn)為受理投訴舉報(bào)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)未在法定期限或者合理期限內(nèi)予以答復(fù)。對(duì)于投訴事項(xiàng)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的部門規(guī)章等規(guī)定，受理投訴舉報(bào)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)在調(diào)查處理完畢后須答復(fù)投訴人；對(duì)于舉報(bào)事項(xiàng)，如果部門規(guī)章等明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有答復(fù)義務(wù)，則答復(fù)為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，如果部門規(guī)章等沒(méi)有明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況處理。

三是投訴舉報(bào)人認(rèn)為受理投訴舉報(bào)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)調(diào)查認(rèn)定舉報(bào)事項(xiàng)確實(shí)存在違法行為，但未按照部門規(guī)章等規(guī)定給予其相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)的。此類訴訟請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提條件包含兩個(gè)：1.部門規(guī)章等明確規(guī)定對(duì)于違法行為的舉報(bào)人給予相應(yīng)的行政獎(jiǎng)勵(lì)；2.舉報(bào)事項(xiàng)屬實(shí)且已經(jīng)行政機(jī)關(guān)核實(shí)后認(rèn)定為違法行為。以上兩個(gè)條件缺一不可。