專家解讀 | 何閩：向事前預(yù)防、大安全大應(yīng)急轉(zhuǎn)型，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展——《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》解讀

導(dǎo)讀

近日，國務(wù)院印發(fā)《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），對“十五五”時(shí)期安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作作出部署。為深入學(xué)習(xí)貫徹《規(guī)劃》精神，凝聚行業(yè)共識，中國城市規(guī)劃學(xué)會特別推出【現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)。誠邀多位專家學(xué)者建言獻(xiàn)策，推動(dòng)規(guī)劃理論與應(yīng)急實(shí)踐深度融合，以規(guī)劃智慧賦能《規(guī)劃》高質(zhì)量落地。本次活動(dòng)亦是中國城市規(guī)劃學(xué)會“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：3269字

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作 者

何閩，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

“十五五”時(shí)期是我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵攻堅(jiān)期，《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）作為國家層面統(tǒng)籌應(yīng)急領(lǐng)域發(fā)展的綱領(lǐng)性專項(xiàng)規(guī)劃，立足統(tǒng)籌發(fā)展和安全重大戰(zhàn)略，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展為主題，以公共安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型為主線，引領(lǐng)我國應(yīng)急治理體系邁入依法、科學(xué)、智慧應(yīng)急和全域共治的系統(tǒng)化、現(xiàn)代化新階段。規(guī)劃錨定2030年能力顯著提升、2035年全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化兩大階段目標(biāo)，著力構(gòu)建大安全大應(yīng)急格局，夯實(shí)基層安全根基，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全良性互動(dòng)。

一

錨定核心導(dǎo)向，堅(jiān)持應(yīng)急治理根本遵循

《規(guī)劃》堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持總體國家安全觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展的核心價(jià)值體系，為新時(shí)期應(yīng)急管理工作提供根本遵循。

一是堅(jiān)守生命至上的核心立場。始終以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為首要目標(biāo)，將防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程，通過梯度升級量化約束性、預(yù)期性指標(biāo)，嚴(yán)控生產(chǎn)安全事故、自然災(zāi)害傷亡與損失規(guī)模，最大限度守住安全底線。規(guī)劃將治理重心全面前置，把風(fēng)險(xiǎn)防范、隱患治理、韌性提升作為核心任務(wù)，構(gòu)建全周期安全防護(hù)體系。

二是樹立防救并舉的長期思維。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，立足城鄉(xiāng)差異化風(fēng)險(xiǎn)特征，統(tǒng)籌自然災(zāi)害防控、安全生產(chǎn)整治、基層應(yīng)急建設(shè)，既聚焦當(dāng)下重特大事故防控、極端災(zāi)害應(yīng)對等突出問題，又著眼長遠(yuǎn)安全韌性提升，推動(dòng)應(yīng)急治理從“被動(dòng)救災(zāi)”向“主動(dòng)防災(zāi)、系統(tǒng)減災(zāi)”長效轉(zhuǎn)型。

三是堅(jiān)持安全賦能的發(fā)展理念。緊扣高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展主題，打破“安全制約發(fā)展”的片面認(rèn)知，將應(yīng)急體系建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層治理深度融合，以全域安全治理優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、防范發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、培育應(yīng)急產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展雙向賦能、良性互動(dòng)。

二

聚焦事前預(yù)防，構(gòu)建大安全大應(yīng)急行動(dòng)體系

針對以往應(yīng)急治理?xiàng)l塊分割、領(lǐng)域割裂、環(huán)節(jié)脫節(jié)的碎片化問題，《規(guī)劃》以治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型為主線，統(tǒng)籌全域資源、全鏈條環(huán)節(jié)，推動(dòng)應(yīng)急工作從“點(diǎn)狀處置”向“系統(tǒng)防控”全面升級，構(gòu)建全域協(xié)同的大安全大應(yīng)急行動(dòng)格局。

一是以全域源頭管控為核心，筑牢前置防控防線。將安全韌性要求全面融入國土空間規(guī)劃、重大項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局全過程，強(qiáng)調(diào)依托自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)成果，完善自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)空間管控制度、重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估論證和部門聯(lián)審聯(lián)查程序，嚴(yán)格落實(shí)高危行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度，動(dòng)態(tài)更新風(fēng)險(xiǎn)“禁限控”目錄，從源頭規(guī)避系統(tǒng)性、區(qū)域性安全風(fēng)險(xiǎn)。針對山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、平原內(nèi)澇、廢棄礦山次生風(fēng)險(xiǎn)、城市高層建筑隱患等差異化問題，實(shí)施分類精準(zhǔn)治理，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)防災(zāi)短板。

二是以提升全域治理效能為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化協(xié)同應(yīng)對機(jī)制。建立集中統(tǒng)一權(quán)威一體化的協(xié)同指揮體系，完善跨部門、跨區(qū)域、跨層級協(xié)同應(yīng)對機(jī)制，健全聯(lián)合指揮、會商研判、災(zāi)情通報(bào)、跨域救援工作模式。優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化巨災(zāi)情景、極端天氣預(yù)案編制與常態(tài)化演練，通過復(fù)盤迭代持續(xù)提升預(yù)案實(shí)戰(zhàn)性，打通行業(yè)、消防、軍隊(duì)、基層指揮鏈路，確保重特大突發(fā)事件上下貫通、一體應(yīng)對。

三是以全域監(jiān)測預(yù)警為支撐，打通風(fēng)險(xiǎn)感知鏈路。加快構(gòu)建衛(wèi)星遙感、航空巡查、地面監(jiān)測一體化的立體監(jiān)測體系，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)全面聯(lián)網(wǎng)，升級國家級自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺，完善分級預(yù)警、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害、生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識別、及時(shí)預(yù)警、準(zhǔn)確傳播、應(yīng)急處置，著力破解基層風(fēng)險(xiǎn)識別滯后、響應(yīng)被動(dòng)的痛點(diǎn)難題。

四是以全域韌性提升為抓手，夯實(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展安全底盤。立足安全城鄉(xiāng)建設(shè)目標(biāo)，差異化推進(jìn)城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，抬高城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，完善城市防洪排澇、生命線工程安全體系，推廣“平急兩用”設(shè)施建設(shè)；優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)房抗震加固、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、林區(qū)防火治理體系，采用近自然、低成本、可持續(xù)的防災(zāi)模式，全面提升城鄉(xiāng)抵御災(zāi)害、恢復(fù)重建的綜合能力。

三

深化改革創(chuàng)新，夯實(shí)依法科學(xué)應(yīng)急制度根基

《規(guī)劃》以機(jī)制創(chuàng)新為核心抓手，破解應(yīng)急管理法治短板、保障不足等體制機(jī)制瓶頸，全方位重塑應(yīng)急管理運(yùn)行體系，為依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急落地見效提供制度支撐。

一是健全法治標(biāo)準(zhǔn)體系，筑牢依法應(yīng)急底線。加快消防、防震減災(zāi)、安全生產(chǎn)等核心法律法規(guī)制修訂，補(bǔ)齊新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)空白，完善應(yīng)急救援、物資保障、隱患治理等標(biāo)準(zhǔn)化體系。

二是創(chuàng)新科技保障機(jī)制，賦能科學(xué)應(yīng)急升級。構(gòu)建應(yīng)急科技攻關(guān)、裝備迭代、智慧應(yīng)用全鏈條創(chuàng)新體系，聚焦極端場景救援、復(fù)合災(zāi)害防控等痛點(diǎn)，研發(fā)推廣智能化、輕量化應(yīng)急裝備，完善低空救援、無人救援等新型處置模式。推動(dòng)人工智能、大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生與應(yīng)急管理深度融合，搭建應(yīng)急大模型底座，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)智能感知、災(zāi)情模擬研判、指揮精準(zhǔn)決策，推動(dòng)應(yīng)急治理從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)向科技驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。

三是完善多元保障機(jī)制，強(qiáng)化全域支撐能力。構(gòu)建政府、市場、社會多元參與的物資、人才、產(chǎn)業(yè)保障體系，優(yōu)化應(yīng)急物資儲備布局與調(diào)配機(jī)制，保障極端災(zāi)情快速救助；搭建分層分類應(yīng)急人才培養(yǎng)體系，培育專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍與智庫力量；壯大安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)扶持、保險(xiǎn)保障機(jī)制，形成可持續(xù)的應(yīng)急發(fā)展支撐體系。

四

下沉賦能基層，打造全民共治安全格局

《規(guī)劃》立足應(yīng)急治理“最后一公里”建設(shè)，聚焦基層能力薄弱、社會參與不足、災(zāi)后恢復(fù)偏弱等突出問題，全方位夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，推動(dòng)應(yīng)急治理從政府單一管理向全民共建共治共享轉(zhuǎn)型。

一是完善基層治理體系。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）一體化應(yīng)急工作機(jī)制，優(yōu)化基層應(yīng)急隊(duì)伍、避難場所、物資儲備等硬件配置，推廣最小應(yīng)急響應(yīng)圈建設(shè)，建立基層風(fēng)險(xiǎn)隱患“一張圖”，推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”快速響應(yīng)機(jī)制，全面提升基層先期處置、人員轉(zhuǎn)移、避險(xiǎn)安置能力。

二是強(qiáng)化全民風(fēng)險(xiǎn)賦能。構(gòu)建常態(tài)化全民安全教育體系，依托防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)月等主題活動(dòng)，聚焦“一老一小”等重點(diǎn)群體開展精準(zhǔn)科普，培育全民風(fēng)險(xiǎn)防范意識和應(yīng)急自救能力，推動(dòng)安全理念深入人心。

三是健全災(zāi)后治理機(jī)制。完善災(zāi)情核查、醫(yī)療救助、心理援助、產(chǎn)業(yè)幫扶全鏈條災(zāi)后恢復(fù)體系，建立因?yàn)?zāi)返貧動(dòng)態(tài)防控機(jī)制，依托災(zāi)害保險(xiǎn)、社會幫扶等柔性治理手段，提升災(zāi)后快速恢復(fù)能力，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)、發(fā)展閉環(huán)提質(zhì)。

《規(guī)劃》構(gòu)建了適配新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化應(yīng)急治理體系。未來，通過持續(xù)推進(jìn)事前預(yù)防轉(zhuǎn)型、深化大安全大應(yīng)急格局建設(shè)、夯實(shí)基層社會治理根基，將全面提升“十五五”時(shí)期的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和安全生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急發(fā)展目標(biāo)，筑牢經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的安全屏障。

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要聞 |《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》印發(fā)，將安全韌性要求貫穿國土空間規(guī)劃及各類建設(shè)規(guī)劃之中

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