自然資源部徐小黎談城市更新：剛性用地約束倒逼地方發展轉向存量挖潛

自然資源部國土空間規劃研究中心副主任、研究員徐小黎

在這場深刻的空間治理變革中，政策創新正在為城市的高質量發展注入源源不斷的制度動力。

中房報記者 苗野 北京報道

“盤活一畝，才能新增一畝。”這是2026年春天，自然資源部向地方傳遞的明確信號。

隨著“38號文”落地，新增建設用地與存量盤活正式掛鉤，這標志著中國城市發展在制度層面完成了一個關鍵轉向：大規模增量擴張時代已經過去，存量空間的價值激活成為主戰場。

但這場轉型并非坦途。城市更新的推進參差不齊，效益釋放不充分；更新改造碎片化，統籌協同不足；業態同質化嚴重，運營難度加大；資金平衡困難，社會資本參與度低。這些挑戰聚焦為一個核心命題：存量時代，規劃和土地政策如何成為城市更新的“助推器”？自然資源部如何以城市更新為抓手推動城市結構優化、動能轉換與品質提升？

7月5日，在以“煥新向實?共生共長”為主題的“2026中國城市更新創新發展研討交流會上”，自然資源部國土空間規劃研究中心副主任、研究員徐小黎系統梳理了近年來自然資源部在支持城市更新方面的政策探索與實踐經驗。

她披露了一組關鍵信息：從2023年的《支持城市更新的規劃與土地政策指引》到2025年的《城市存量空間盤活優化規劃指南》，再到2025年底與住房城鄉建設部聯合發布的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，自然資源部在不到3年時間內完成了政策體系的“三級跳”。

這些密集的政策供給背后，是一個清晰的判斷：存量時代，規劃和土地政策必須成為城市更新的核心驅動力。

與此同時，低效用地再開發試點從43城擴展至100城，建設用地規模總量管控的新機制正式落地：新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，以硬約束倒逼存量盤活。

政策工具箱不斷充實，地方創新也進入“井噴期”：北京推出75項措施的“工具箱”，廣州打造全流程閉環的“40條”，上海推出城市更新規劃資源行動方案，武漢構建“五改四好”集成體系……“前兩年大家都等著上面給政策，今年各地都在積極探索適合地方的政策。”徐小黎在逐一解讀這些文件核心內容的同時也提出了一個顯著變化。

從單宗地自平衡到區域統籌，從靜態管控轉向動態適應，從指引到工具箱，從前端審批到全流程閉環，徐小黎用五個趨勢性判斷，勾勒出城市更新政策演進的未來方向。在她看來，規劃和土地政策的創新，本質上是在回答一個根本性問題：如何在有限的空間里釋放無限價值。

政策框架：從“散落”到“集成”的三級體系

據徐小黎介紹，自然資源部圍繞城市更新構建了層次分明、逐步深化的政策體系。

第一層級：規劃土地政策指引（2023版）——這是體系的總綱。

2023年11月，自然資源部辦公廳印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》，首次將分散于規劃、利用、地價、登記、權益等各司局的政策匯集貫通，形成從規劃到配置、從地價到登記的全鏈條管理框架。

政策指引涵蓋優化規劃管控工具、豐富土地配置方式、細化土地使用年限、實施差別化稅費計收、優化地價計收規則、保障主體權益六大板塊。

在規劃管控方面提出了土地復合利用的五種情形、容積率優化核定的3種方式、建筑規模統籌的片區平衡機制、正負面清單管控以及差異化技術標準。在土地配置方面明確了存量時代可突破傳統招拍掛、采用協議或二級市場轉換等方式供地，并對復合利用的用途確定、年限設定、地價核定做了原則性規范。

徐小黎認為，這一指引實際是建立在各地探索基礎上，把散落在各個司局的政策匯集到一起，讓參與城市更新的各方第一次有了系統性的政策參照。

第二層級：城市存量空間盤活優化規劃指南（2025） ——這是技術標準的深化。

2025年10月，自然資源部發布《城市存量空間盤活優化規劃指南》，作為國土空間規劃體系首個聚焦存量盤活的技術標準。該指南的核心創新在于詳細規劃的分層編制，將規劃單元與實施單元分層，并提出詳細規劃的三種動態調整形式：技術修正、優化調整、規劃修改。這一分層機制強化了規劃目標分層有效傳導機制，使國土空間規劃更好地適應存量時期經濟社會發展的需要。

第三層級：進一步支持城市更新行動若干措施（2025年底）——這是政策的迭代升級。

2025年12月，自然資源部與住房城鄉建設部聯合發布《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，這份文件從規劃管理創新、土地制度創新、資產確權破局三大板塊推出六方面11條政策。

具體來看，在增強詳細規劃適應性方面，明確可采取技術修正、優化調整等方式優化詳細規劃，并鼓勵制定土地混合開發和空間復合利用正面清單；在優化過渡期支持政策方面，將原5年固定過渡期調整為以5年為原則的靈活過渡期，屆滿可采取租賃或協議出讓方式；在推進存量土地和空間臨時利用方面，明確空閑建設用地和存量建（構）筑物臨時利用的管控規則；在鼓勵資源資產組合供應方面，建立健全多門類資源資產在特定空間范圍內的組合供應機制；在創新不動產登記服務方面，推出預告登記、按戶首次登記等便利化措施；在妥善處置歷史遺留問題方面，強調“依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎”的原則。

“城市更新政策并非自然資源部支持存量盤活的唯一工具。”徐小黎特別提到，自然資源部還有另一套以利用司牽頭的體系：低效用地再開發政策。“兩套政策是打通的，只是牽頭主體不同。”

2023年9月，自然資源部印發《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》，確定43個試點城市，2025年又將試點拓展至100個。截至2025年底，試點城市累計認定低效用地373萬畝，實施再開發187萬畝。

在用地分類、過渡期政策、閑置土地收回、原土地使用權人自行改造、土地出讓差價優惠等方面，低效用地再開發政策規定得更為細致。“城市更新側重‘怎么規劃’，低效用地再開發側重‘怎么供地’，這兩套政策共同構成了自然資源部門支持存量盤活的完整工具箱。”徐小黎強調。

此外，2026年3月，自然資源部發布的“38號文”提出實行建設用地規模總量管控，建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，核心機制是“盤活一畝才能新增一畝”。

“年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，這一制度設計通過硬約束倒逼地方政府將工作重心轉向存量挖潛。”徐小黎說。

地方探索：從“等政策”到“創政策”的實踐浪潮

國家層面的政策指引為地方打開了創新空間，而真正的政策活力來自基層實踐。徐小黎介紹，從2025年底到2026年上半年，各地城市更新在政策探索方面進入“井噴期”。

北京于2026年1月1日發布《北京市城市更新政策激勵工具箱（1.0版）》，涵蓋7方面75項政策措施，分為全面實施、試點推行、探索研究三大類。工具箱的定位意味著可以不斷增加新的工具，其中41項“全面實施類”政策力求實現“非申即享”。北京還配套出臺了無手續建筑認定處理的指導意見，為歷史遺留問題處置提供了細化路徑。

上海發布了《2026年上海市城市更新規劃資源行動方案》，從自資部門視角統籌更新任務、空間資源、時序安排、政策集成和資金保障。方案強調“一個統領、五個統籌”，深化“三師聯創”機制。

廣州出臺40條規劃用地管理措施，從規劃編制到土地供應、規劃許可、竣工驗收再到不動產登記，形成全流程閉環。

深圳細化建筑功能轉換政策，推出《深圳市既有非居住建筑物功能轉換實施辦法》，創新推出正面清單管理、聯合審查、過渡期政策、全周期安全監管四大核心制度。

江蘇出臺23條措施，涵蓋優化規劃管理、鼓勵土地混合使用、完善地價計收、加強歷史文化保護、加大財稅金融支持、優化審批服務等七大維度，核心聚焦規劃和土地復合利用以及地價計收。

武漢構建“五改四好”全鏈條政策集成體系，覆蓋既有建筑、老舊小區、老舊街區、老舊廠區、城中村五大領域。成都以工具箱形式推動政策集成創新，其梯度激勵政策是多年來的特色。

天津以低效用地再開發為抓手，提出跨區域統籌平衡要求，并將過渡期從5年拓展至可再申請一次，實際可達10年。佛山出臺土地要素市場化配置“二十四條”，支持1.5級開發。

徐小黎表示，不管通過城市更新還是低效用地再開發，或是市場化配置，地方政府都在不同維度探索支持存量盤活和城市更新，這是最積極的變化。

趨勢展望：五大轉向勾勒存量治理新圖景

基于政策演進與地方實踐，徐小黎提出了五個趨勢性判斷：

第一，從單宗地平衡到區域統籌。各地文件都將較大篇幅放在區域統籌方面，“希望我們能夠跳出單個項目的項目思維，更多從區域統籌的角度推動城市更新項目，構建空間價值整合的新格局。”

第二，從靜態管控到動態適應。存量時代要適應市場的不確定性，規劃體系的調整、復合利用的推廣、正面清單和豁免清單的建立，都是為了“管理政策更具有動態適應性”。

第三，從指引到工具箱。部委層面的指引是方向性的，地方則在不斷細化政策落地的情形、標準和程序。“有些政策后面附帶非常詳細的附件，包括正負面清單、復合利用，有時候附件比文件長得多。”徐小黎說。

第四，從前端審批到全流程閉環。登記是閉環、上圖是閉環、監管也是閉環。“通過前端到中端到后端的閉環，使得城市更新更加有效和可控。”

第五，從單兵作戰到多部門協作。城市更新是國家重大戰略，只有多部門協同才能形成一個協同治理的新格局。2025年底，自然資源部與住房城鄉建設部的聯合發文，正是這一趨勢的集中體現。

從2023年的政策指引到2025年的技術指南，再到2025年底的若干措施，自然資源部在不到3年時間構建起了一個層次分明、工具豐富的城市更新政策工具體系。這背后是一條清晰的邏輯線索：當城市發展從增量擴張轉向存量煥新，規劃和土地政策必須從“管住”走向“激活”，從“剛性管控”走向“彈性適應”，從“單部門發力”走向“多部門協同”。

正如徐小黎所言，城市更新是國家的重大戰略，在這場深刻的空間治理變革中，政策創新正在為城市的高質量發展注入源源不斷的制度動力。

本次活動由中國房地產報社主辦，中國城市與區域治理研究院提供學術支持，得到了北京房地產業協會、上海城市更新研究會、廣州市房地產租賃協會、深圳城市更新協會的協辦支持。