王琦：特朗普政府的人工智能“去監管”改革及其阻礙｜全球改革觀察

編者按· 2026.05.18

隨著特朗普政府強勢發布《國家人工智能政策框架》，美國AI領域的“去監管”改革引發全球矚目。該政策試圖將監管權從各州收歸聯邦，以最大程度掃除創新壁壘、維護美國的科技霸權。但這一激進舉措不僅遭到各州政府與民主黨的強烈抵制，更罕見地引發了特朗普支持者“MAGA”陣營內部的嚴重撕裂，一場圍繞AI主導權的政治風暴正愈演愈烈。

本文深度剖析了美國AI“去監管”改革背后的多方博弈與深層邏輯。文章犀利指出，監管權之爭本質上折射出美國在“國家安全”“經濟安全”與“社會安全”多重目標間的平衡困境。美國科技右翼主張的資本擴張與極端去監管，正與擔憂技術壟斷及社會剝削的保守派與左翼力量發生劇烈碰撞。這不僅暴露出美國精英階層在解決國內頑疾上的深層分歧，更為其經濟“再平衡”的前景蒙上了陰影。

自開啟第二任期以來，特朗普政府將人工智能“去監管”置于優先議程。3月20日，白宮發布《國家人工智能政策框架》（National Policy Framework for Artificial Intelligence，以下簡稱“框架”），從保護弱勢群體、保衛美國社區、尊重知識產權、保護言論自由、鼓勵人工智能發展、促進技能培訓以及確定聯邦法律優先地位等7個方面，提出國會立法建議。該框架看似包羅萬象，但核心仍舊是對聯邦和各州AI監管權力的界定，這也正是特朗普人工智能“去監管”的核心主題。截至目前，這一改革進程已經陷入巨大爭議與拉扯，特朗普支持者陣營內部也出現了分裂。美國人工智能“去監管”的波折反映出美國精英對美國當下所要面對的首要問題及解決思路的分歧，美國經濟“再平衡”的前景仍顯黯淡。

史蒂芬·班農曾是MAGA運動核心人物，在特朗普的一些支持者中很有號召力。但現在，班農強力批評了特朗普政府的人工智能政策（圖源：紐約時報）

特朗普政府人工智能

“去監管”改革的背景和過程

隨著人工智能技術的快速發展，各州立法迅速跟進，這構成了特朗普政府人工智能“去監管”改革的基本背景。2023年，各州議會提出的與人工智能相關的法案不足200項。但到了2024年，情況發生了顯著變化。據MultiState統計，當時有超過600項與人工智能相關的法案被提出，其中近100項最終成為法律。2025年，全美50個州提出的相關法案數量達到了1200項。截至2026年3月，已有45個州的立法者提出了1561項與人工智能相關的法案，涵蓋了從算法問責制、生成式人工智能監管到未經同意的露骨深度偽造視頻等各個方面，而立法會議仍在進行中。

特朗普認為，人工智能監管已經事實上對人工智能技術和產業發展構成限制，從而損害美國的競爭力與國家安全。為此，自第二任期開啟后，特朗普政府就將人工智能“去監管”列為核心議題。2025年1月20日就職當天，特朗普就直接撤銷拜登政府2023年10月發布的14110號行政令《關于安全、可靠和值得信賴地開發和使用人工智能的行政令》（Executive Order on the Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence），并在隨后的1月23日發布14179號行政令《消除美國人工智能領導力的障礙》（Removing Barriers to American Leadership in Artificial Intelligence），要求將“創新與競爭力”置于首位，審查并廢除阻礙人工智能發展的監管。

特朗普政府“去監管”改革的核心是將人工智能開發的監管權從州層面集中到聯邦層面，從而“降低初創科技公司的法律成本”。2025年上半年，特朗普政府及其在國會的盟友在共和黨主導的大型支出法案《大而美法案》（The MAKE America Great and Beautiful Act）中植入相關條款，禁止各州在未來10年內制定或執行任何針對人工智能的監管法規。在這一嘗試受挫后，特朗普政府于2025年底轉而嘗試將其作為“附加條款”掛載到必須通過的《2026財年國防授權法案》（NDAA）中，這遭到了36個州總檢察長聯名致信國會公開抵制并最終從NDAA中刪除。2025年12月11日，特朗普簽署名為《確保人工智能國家政策框架》（Ensuring a National Policy Framework for Artificial Intelligence）的14365號行政令，禁止各州通過任何對人工智能公司施加新限制的法律。該行政命令指示司法部設立“人工智能訴訟特別工作組”，就各州“繁重”的人工智能監管法律提起訴訟。它還威脅，若各州不廢除被認為阻礙創新的人工智能法規，聯邦政府將扣留此前分配給各州的寬帶基礎設施資金。

2026年3月20日，聯邦政府發布了《國家人工智能政策框架》（A National Policy Framework for Artificial Intelligence）。根據這一政策框架，人工智能開發“涉及關鍵的外交政策和國家安全影響”，因而需要在各具體事項上重新劃分聯邦和各州的監管權力。其中，國會應當“確保建立一套與本建議相一致的、負擔最低的國家標準，而非五十套相互沖突的州標準”。各州的三項權利被保留，包括“傳統警察權力，以執行普遍適用的法律來約束人工智能開發者和用戶，包括保護兒童、防范欺詐和保護消費者的特定法律；各州的區劃法，包括州政府確定人工智能基礎設施選址的權力；對州政府自身使用人工智能的要求，無論是通過采購還是通過其提供的執法、公共教育等服務。”除此之外，各州不允許對人工智能開發進行監管。這意味著盡管明確各州可以保留在兒童保護等方面的立法權，但由于不具備對人工智能開發的監管權，各州只能在權益侵害事實已成的情況下做事后補救，而不能在事前進行控制。

《國家人工智能政策框架》（A National Policy Framework for Artificial Intelligence）部分內容截圖（圖源：白宮官網）

各方在人工智能監管上的分歧

彰顯美國“多目標”平衡之困

從推進過程來看，特朗普政府的人工智能監管改革持續遭受爭議和抵制，其中爭議焦點仍舊是各州在人工智能開發上的監管權。其中，涉及禁止各州人工智能監管立法的條款曾被包含在《大而美法案》中，企圖靠“打包”方式通過。這在參議院以99:1的懸殊票數遭到否決。隨后，企圖納入《國防授權法案》尋求國會通過的做法也遇到了各州總檢察長聯名簽署公開信的抵制。在上月政策框架發布后，數十位民主黨眾議員（包括在人工智能問題上活躍的劉云平和唐·拜爾）立即提出了一項法案，旨在廢除特朗普2025年12月旨在推翻州人工智能法律的14365號行政命令，參議院民主黨人布萊恩·夏茨也計劃提出配套法案。

此外，特朗普的改革也遭到了其支持者MAGA陣營內部領導人的反對。特朗普曾經的堅定支持者，前眾議員瑪麗·泰勒·格林表示，人工智能威脅了中下階層的就業機會，而且對兒童有危害。她還批評人工智能的發展威脅了當地社區的資源使用，因為人工智能數據中心需要大量水來冷卻服務器，而且數據中心所在社區的居民水電費也會因此上漲。MAGA運動核心人物史蒂夫·班農也強力批評了特朗普政府的人工智能政策。在“戰情室”（War Room）播客節目中，班農批評了這些舉措，并倡導制定合理的人工智能監管法規。他指出，“將人工智能開發監管權集中到聯邦層面是偏袒大型科技公司的表現，這違背了美國精神，科技大公司成為數字封建主義的農場主，普通美國人成為數字農奴”。由此來看，此項改革已經造成特朗普支持者陣營內部的分裂，消耗特朗普的政治資本，甚至可能影響共和黨在2026年中期選舉和2028年大選中的表現。

美國在人工智能監管政策的爭議和立法上的波折是其在經濟“再平衡”問題上決策困境的一個外顯。包含監管政策在內的人工智能政策事實上在三個目標之間艱難平衡。一是國家安全，即通過人工智能與國家軍事和情報能力相結合來提升國家安全能力；二是經濟安全，即支持美國科技企業通過發展人工智能在全球市場中發揮競爭優勢；三是社會安全，即防止人工智能給人類社會造成危害，包括失業、加劇收入不平等、毒害青少年、人工智能犯罪等等。特朗普政府的人工智能監管新政本質上是為了促進人工智能科技發展而對“安全”概念進行窄化詮釋，即將因“安全”擔憂而需要政府介入的范圍收縮至兒童保護、消費者欺詐、能源成本等有限領域，放棄對算法歧視、內容審核、版權訓練等爭議性議題的聯邦統一規制，而是交由法院逐案解決。并且，即便在這些有限領域，監管亦不能妨礙人工智能開發的優先性。

這一做法之所以遭受阻礙，與科技右翼、科技左翼在何為美國當下最緊要的問題以及解決路徑上認知分歧密切相關。根據2025年12月的14365號行政令，目前這一版政策框架的主要起草者是現任白宮人工智能和加密貨幣特別顧問大衛·薩克斯和現任總統科技事務助理邁克爾·克拉齊奧斯。這兩位總統顧問都屬于硅谷科技右翼的核心人物，他們的關鍵主張是將科技停滯視為美國當下一系列經濟和社會問題的原因，因此主張靠最大程度的“去監管”來激活創新。也就是說，他們主張將國家安全與經濟安全置于首要地位，通過軍事和科技實力上的優勢對別國構成威懾，從而為美國經濟的“再平衡”尋求空間。為此，科技右翼在科技外交方面非常積極，試圖以美國的科技能力為談判籌碼，吸引或脅迫盟友在美投資。而以班農為代表的MAGA運動領導人認為美國最緊迫的事項是創造工作崗位，并通過貿易保護主義的方式發展制造業，而人工智能等技術由于并不能給普通人帶來就業機會，且加劇收入兩極分化，因此應當限制人工智能的發展。換句話說，這一觀點將社會安全和國家安全置于首位，認為經濟安全是大型科技公司炮制的謊言。但問題在于，除了貿易保護和孤立主義的主張以外，MAGA領導人也無法提出更多促進本土投資、重振制造業的政策舉措。

2025年8月，特朗普在一場科技論壇上簽署行政令，時任科技政策辦公室負責人邁克爾·克拉齊奧斯（系紅色領帶者）是該政令制定者之一（圖源：Getty Images）

啟示

特朗普政府在推進人工智能監管改革過程中所遭遇的阻力在一定程度上反映了美國社會分化的持續加劇，以及其經濟“再平衡”的結構性困難。這也從側面體現出，美國現行政治體制在應對微觀層面的社會撕裂與中觀層面的國家治理失衡方面，能力相對有限。從結構上看，微觀（社會）、中觀（國家）與宏觀（國際）三個層面之間并非彼此獨立，而是相互作用、相互強化的。正如卡爾·馮·克勞塞維茨所揭示的內政與外交之間的聯動邏輯，當一國內部矛盾難以有效化解時，其外部行為往往趨于更具對抗性，甚至引發戰爭。這在今天已經成為了既成事實。

美國國內政治的“撕裂”為中國創造了戰略空間。在此背景下，我國對外政策需要更加注重策略性與結構性安排。一方面，我國應推動更加精準的單邊開放，以單邊開放帶動雙邊及多邊合作的深化，在開放合作中提升在技術領域規則塑造的能力。另一方面，應就共同關切的社會議題在中美之間保留并拓展合作空間。例如，在人工智能發展所引發的青少年和弱勢群體保護、算法倫理、失業沖擊等問題上，應探索中美合作共治機制，通過設立常設工作組等方式在模型安全、數據使用邊界、軍事應用限制等方面形成一定程度的共識，為技術競爭劃定邊界，防止技術演化失控。

*本文選自《主要經濟體改革動態分析》2026年第4期。

本文作者

王琦：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院副研究員。

2026.04.27

2026年第4期（總第14期）

APEC與全球主要經濟體改革動態分析

本 期 重 點

1. 【美國】“逆流、反噬與韌性”：“對等關稅”一周年復盤。

2. 【美國】特朗普政府的人工智能“去監管”改革及其阻礙。

3. 【越南】蘇林當選越南國家主席，實現“黨政一肩挑”。

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校對｜伍子堯

排版｜詹蘊第

初審｜覃筱靖

終審｜馮簫凝