以案釋法：畢節磷煤化工一體化項目違法征約30畝地誰應承擔責任

本文以畢府行復〔2025〕196 號行政復議案件為例進行解讀。

集體土地征收直接關系農民土地承包權、財產權等核心合法權益，我國《土地管理法》《土地管理法實施條例》構建了清晰、剛性的征收實施規則，土地征收獲批后縣級某府應當足額落實補償安置，無法與被征地農戶達成補償安置協議的，必須依法作出征地補償安置決定，農戶拒不交出土地的，應當申請人民法院強制執行，嚴禁行政機關未經法定程序直接強制清表、占用土地。畢節市某府作出的畢府行復〔2025〕196 號行政復議案件，是基層某府違規征地的典型樣本，該案中織金某府在未與農戶簽訂補償協議、未出具補償安置決定、未啟動司法強制執行程序的情況下，僅單方劃轉補償款項便組織實施土地清表、剝離耕作層、鏟除地上農作物，最終被復議機關確認強制占地行為違法。本文結合該案查明事實、復議裁判觀點及現行法律法規，梳理違法征地行為下各級行政機關、公職人員、第三方市場主體對應的完整法律責任，同時闡述被征地群眾規范化維權渠道，明晰征地執法不可逾越的法律紅線，面向行政機關、市場主體、群眾開展耕地保護與規范征地普法宣傳。

一、案件基本事實與復議裁判核心觀點

申請人李某某戶系織金某茶店鄉大營村土地承包戶，其約三十畝承包土地納入省級批復的工業建設用地征收范圍，地塊包含永久基本農田，土地長期種植果樹、中藥材等經濟作物，織金某府作為法定征地實施主體，組織第三方機構開展土地及附著物測繪清點工作，雙方自始至終未能達成征地補償安置協議。茶店鄉某府向農戶送達測繪核算結果并明確復核期限，農戶雖提交書面異議，此后行政機關單方將全額補償款劃轉至農戶銀行賬戶，直接組織人員進場開展清表作業，挖損耕地耕作層、鏟除全部地上附著物，農戶不服該強制用地行為，依法向畢節市某府提起行政復議。復議機關經全面審理形成完整裁判觀點，首先認定織金某府系本次強制清表占地行為的實施主體，屬于本案適格被申請人；其次明確行政機關僅憑單方打款即強制使用農戶承包土地，未走完協議簽訂、補償安置決定作出、司法強制執行等法定流程，征收程序存在根本性違法，強制占地行為應當確認違法；同時考慮案涉土地清表、耕作層剝離工作已全部實施完畢，不存在可供停止執行的行為內容，因此駁回申請人停止動工、保護土地現狀的訴求；針對申請人移交刑事案件的請求，復議機關說明審理中未查實可移送公安機關的犯罪線索，當事人若認為案涉行為涉嫌刑事犯罪，可自行攜帶證據向公安機關報案，最終作出確認織金某府強制使用李某戶征收范圍內土地行政行為違法的復議決定。本案集中暴露基層征地工作中普遍存在的法律認知偏差，部分某府片面認為足額發放征地補償款即完成全部補償義務，可直接進場施工占地，但從法律層面分析，單方轉賬支付補償款僅屬于資金履行行為，無法替代協商簽約、作出補償安置決定、司法強制執行等法定必經程序，該操作屬于典型程序違法征地，所有參與實施違法征地的主體，均需要按照自身身份與行為承擔對應層級法律責任。

二、違法征地行為全鏈條主體法律責任劃分

作為征地法定實施主體的縣級某府，首要需要承擔單位兜底性質的國家賠償責任，依據《中華人民共和國國家賠償法》第四條相關規定，行政機關違法征收、征用財產造成公民財產損害的，受害人有權申請國家賠償，本案農戶可持生效行政復議決定書單獨提起行政賠償訴訟，主張耕地耕作層修復費用、果樹與中藥材損毀損失、土地經營收益損失、測繪鑒定費、合理維權開支等全部直接財產損失，賠償資金由縣級財政先行賠付，賠付完成后某府可依據內部管理規定，向存在重大過錯的工作人員開展內部追償。與此同時上級某府、省級及國家自然資源督察機構還會針對違法征地行為開展行政監管追責，對地方某府及主要負責人予以通報批評、約談警示，責令限期整改并完善涉案農戶補償安置工作，還可根據違法情節輕重暫停縣域建設用地指標審批、扣減年度土地利用計劃，直接影響區域項目落地與地方長遠發展。

負有領導職責的公職人員包含縣長、分管自然資源與征地工作副縣長、自然資源局主要負責人、鄉鎮黨委書記、鄉鎮長，屬于法律界定的直接負責的主管人員，同時面臨政務處分與刑事追責雙重法律約束。政務處分層面適用《公職人員政務處分法》《違反土地管理規定行為處分辦法》，根據違法情節劃分梯度處置，僅簡化征地流程、未造成大面積耕地損毀的給予警告、記過處分，違法占用包含永久基本農田在內的大面積農用地、耕地種植功能遭到破壞且引發行政復議的給予記大過、降級處分，違法征地造成群眾重大財產損失、引發大規模信訪、社會負面影響惡劣的給予撤職、開除公職處分。刑事追責層面分為兩項核心罪名，一是濫用職權罪，相關領導明知征地法定程序尚未完成仍決策組織強制清表，大面積損毀農用地與群眾財產，致使公共利益、群眾合法權益遭受重大損失，情節一般處三年以下有期徒刑或者拘役，情節特別嚴重的處三年以上七年以下有期徒刑；二是非法批準征收、征用、占用土地罪，國家機關工作人員濫用征地職權，違法占用永久基本農田十畝以上即達到立案標準，本案涉案約三十畝基本農田完全符合追訴條件，量刑標準與濫用職權罪保持一致。

鄉鎮征拆專班辦事人員、現場組織清表工作人員、測繪對接經辦人員作為違法征地行為的具體執行者，屬于法律規定的其他直接責任人，需要同步承擔政務處分、內部損失追償、刑事共犯三類責任。政務處分上，相關人員明知征地程序存在重大缺失，仍落實單方打款、組織現場清表、損毀地上附著物，存在濫用職權、履職不當情形，依據《土地管理法實施條例》第六十五條、《公職人員政務處分法》，視過錯輕重給予警告直至開除處分；經濟層面，縣級財政向農戶支付國家賠償款項后，某府可依據內部管理制度，向存在重大主觀過錯的一線經辦人員追償部分經濟損失；刑事層面，工作人員主觀明知征地行為違法，仍遵照指令實施現場清表、土地破壞作業，可被認定為職務犯罪從犯，依法同步追究刑事責任。

測繪機構、施工企業等第三方市場主體需要同時承擔民事、行政、刑事三重法律風險，對于第三方測繪單位，行政懲戒上若刻意壓低地上附著物清點數量、出具虛假測繪成果協助某府推進違法占地，自然資源、市場監管部門可沒收違法所得、處以高額罰款，情節嚴重的直接吊銷測繪資質，刑事層面從業人員故意提供虛假測繪材料，造成大面積耕地損毀、群眾巨額財產損失的，涉嫌構成提供虛假證明文件罪，需要依法追究刑事責任。對于項目清表施工企業，民事責任方面施工方明知土地權屬存在爭議、征地未完成法定流程，仍進場開挖損毀土地作物，與某府構成共同侵權，農戶可直接起訴施工單位要求其連帶承擔財產賠償責任；行政處罰層面自然資源主管部門可責令企業立即停止施工、限期恢復耕地耕作層，并處每平方米一百元至一千元罰款，拒不整改的納入市場失信黑名單，限制參與各類政府招投標項目。

三、被征地農戶規范化維權路徑

本案復議決定書已經確認行政強制占地行為違法，農戶可同步啟動多渠道維權、追責程序，各類途徑相互獨立、并行適用互不沖突。農戶首先可以提起行政賠償訴訟，持行政復議決定書、土地承包經營權證、土地損毀影像資料、測繪報告、補償轉賬憑證等完整證據，向人民法院起訴織金某府，主張全部財產損失賠償。其次可向紀檢監察機關提交復議文書、現場違法影像、征地溝通記錄等材料，舉報相關領導、基層經辦人員濫用職權、違法征地，由紀委監委開展調查并依規依紀作出政務處分。同時案涉三十畝永久基本農田遭挖損，農用地種植功能完全滅失，符合非法占用農用地罪立案標準，農戶可單獨向公安機關提交全部證據材料報案，由公安機關核查后移送檢察機關審查起訴。此外農戶還能向市級、省級自然資源主管部門、國家自然資源督察機構提交違法征地線索，督促地方某府全面整改，嚴格落實耕地保護責任追究機制。

四、普法總結與征地執法紅線提示

面向行政機關及全體公職人員，征地工作有三條不可突破的剛性底線，一是征收法定程序不存在變通空間，未達成補償安置協議必須依法作出征地補償安置決定，農戶拒不交出土地的僅能申請人民法院強制執行，不得以單方支付補償款為由直接組織清表占地；二是永久基本農田保護底線不容觸碰，法律對永久基本農田實行特殊保護，違法占用、大面積損毀耕地會同步追究單位與個人責任，不存在項目工期緊張即可例外免責的情形；三是違法征地造成的法律后果不可逆，一旦強制占地行為經復議、訴訟確認違法，地方財政需要承擔國家賠償，相關責任干部同步面臨政務處分、刑事追責，對個人職業發展、地方建設發展均會形成長期負面影響。面向測繪、施工等市場經營主體，企業不能單純依照某府指令參與存在程序瑕疵、權屬爭議的征地清表作業，參與違法征地將同時背負民事賠償、行政處罰，情節嚴重時相關從業人員還會觸及刑事犯罪，企業經營將面臨難以挽回的重大法律風險。面向廣大被征地群眾，在遭遇未簽訂補償協議即強制占地、損毀青苗耕地等情形時，應當第一時間完整固定土地權屬、現場影像、測繪溝通、資金流轉等全部證據，及時申請行政復議或提起行政訴訟，在行政機關行為被確認違法之后，同步主張經濟賠償、舉報相關人員違法違紀線索，通過合法合規渠道全方位維護自身土地承包權與財產權益。（原創圖文，文責作者自負，與發布平臺無關。）

附：核心適用法律條文：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十一條、第六十五條；《中華人民共和國國家賠償法》第四條；《中華人民共和國刑法》第三百九十七條、第四百一十條、第三百四十二條；《中華人民共和國行政復議法》第二十一條、第四十二條；《公職人員政務處分法》《違反土地管理規定行為處分辦法》。