從民商一體到民商分治——市場經(jīng)濟視野下“楓橋經(jīng)驗”的改革進路

【導讀】

新時代楓橋經(jīng)驗誕生于計劃經(jīng)濟時期，長期形成民商一體的治理模式。伴隨市場經(jīng)濟不斷深化，一體化治理的弊端日益凸顯，遂提出民商分治構想，民事糾紛堅持公益保障、商事糾紛推行市場化自治，構建小政府大社會治理格局，為新時代楓橋經(jīng)驗創(chuàng)新發(fā)展提供實踐方案。

【正文】

新時代楓橋經(jīng)驗植根群眾路線，是基層治理的寶貴財富。面對市場經(jīng)濟時代社會格局深刻變遷，調(diào)整糾紛治理模式，已是時代發(fā)展的現(xiàn)實命題。

上篇：正本溯源——新時代楓橋經(jīng)驗的現(xiàn)有內(nèi)涵

新時代“楓橋經(jīng)驗”由地方治理實踐上升為國家治理范式，歷經(jīng)六十余年迭代完善，從化解鄉(xiāng)村治安難題演進為中國式現(xiàn)代化進程中基層治理的中國方案。深刻把握其官方內(nèi)涵、實踐準則與時代價值，是探討市場化背景下優(yōu)化升級的前提。

一、歷史淵源與發(fā)展脈絡

1963年，浙江諸暨楓橋的基層群眾探索形成治理共識，凝練為“發(fā)動和依靠群眾，矛盾不上交、就地解決，捕人少、治安好”，得到批示在全國推廣，確立依靠群眾化解內(nèi)部矛盾的治理根基。

進入新時代，又得到系列重要指示，推動治理內(nèi)涵迭代升級，治理范疇跳出單純治安維穩(wěn)范疇。該項制度先后納入十九屆四中全會決定、黨的二十大報告、二十屆三中全會文件，正式成為全黨統(tǒng)籌發(fā)展和安全、夯實基層根基的制度安排。

二、核心要義是五個堅持

中央政法委對新時代楓橋經(jīng)驗概括為“五個堅持”：

一是黨建統(tǒng)領。把黨的領導貫穿基層治理全過程，建強基層黨組織，推動治理重心下移、資源要素下沉，破解部門各自為政難題，統(tǒng)籌各方力量形成治理合力。

二是人民主體。傳承黨的群眾路線，踐行“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，依靠群眾化解群眾糾紛，推動治理邏輯由被動處置轉(zhuǎn)向源頭預防。

三是三治融合。自治夯實基礎，依靠村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢議事、群眾志愿實現(xiàn)自我管理；法治筑牢底線，健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動機制；德治溫潤人心，依托家風民俗、主流價值觀情理兼顧，既解開法律層面的“法結”，又消融群眾心中的“心結”。

四是四防并舉。統(tǒng)籌人防、物防、技防、智防，依靠網(wǎng)格員、調(diào)解員筑牢人防根基；依托基礎設施補齊物防短板；借助大數(shù)據(jù)、人工智能開展風險研判，以科技賦能實現(xiàn)隱患早識別、早處置。

五是共建共享。構建黨委領導、政府負責、政法牽頭、社會組織參與、群眾廣泛投身的格局，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

三、踐行路徑是四個立足

中央層面明確新時代楓橋經(jīng)驗踐行路徑，概括為立足預防、立足調(diào)解、立足法治、立足基層：

一是立足預防，重在治未病。摒棄事后補救的陳舊思路，常態(tài)化開展隱患排查，把矛盾化解在萌芽之初，從源頭上降低社會治理成本。

二是立足調(diào)解，重在減訟累。構建訴前調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解多元體系，堅持調(diào)解優(yōu)先，最大限度壓縮訴訟增量，實現(xiàn)案結事了人和。

三是立足法治，重在守底線。所有矛盾調(diào)處嚴格限定在法治框架之內(nèi)，做到事實有據(jù)、程序合規(guī)，兼顧實體公正與程序公正。

四立足基層，重在強根基。堅持大抓基層導向，編制、經(jīng)費、政策向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社傾斜，做到基層事情基層辦、基層矛盾基層化解。

四、時代內(nèi)涵是三個拓展

新時代楓橋經(jīng)驗的時代內(nèi)涵是三方面的升級拓展：

一是工作范圍擴容。由過去鄰里糾紛、社會治安，拓展到婚戀家庭、債務糾紛、勞資爭議、商事矛盾、物業(yè)矛盾、網(wǎng)絡糾紛、養(yǎng)老難題、基層公共服務等全部社會領域。既處理傳統(tǒng)人民內(nèi)部矛盾，也防范網(wǎng)絡輿情、金融風險、養(yǎng)老糾紛等新型矛盾。

二是治理格局升級。由過去單純政法工作范疇，上升為全黨全社會基層治理制度安排。二十屆三中全會明確：健全黨組織領導自治法治德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享制度。

三是治理方式現(xiàn)代化。傳統(tǒng)群眾工作方法和現(xiàn)代科技結合，推行線上排查、云端調(diào)解、智慧網(wǎng)格；同時充分發(fā)揮退休干部、老法官、老教師、鄉(xiāng)賢等銀發(fā)人才的經(jīng)驗優(yōu)勢，充實調(diào)解隊伍，實現(xiàn)柔性治理。

現(xiàn)行制度設計在頂層層面并未區(qū)分民事糾紛和商事糾紛，長期實行民商一體的治理模式。在計劃經(jīng)濟時代這套模式契合時代條件，但是步入市場經(jīng)濟時代以后，民商一體治理的局限性慢慢顯現(xiàn)，這便是中篇和下篇所要探討的現(xiàn)實問題。

中篇：審視反思——現(xiàn)行治理模式的短板與實施成效局限

新時代楓橋經(jīng)驗頂層設計立意高遠，但制度發(fā)軔于計劃經(jīng)濟時期，長期受“大政府、小社會”治理慣性束縛，實踐當中形成民商一體的治理范式。隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展，市場主體日趨多元，跨區(qū)域商事糾紛、投融資爭議持續(xù)增多，行政主導下民商一體治理模式日漸成效不彰。對照域外ADR替代性糾紛解決機制審視，民商一體帶來的制度短板不斷暴露，落地成效和頂層設計之間出現(xiàn)明顯落差。

一、歷史桎梏：計劃經(jīng)濟時代形成的固有運行邏輯

在計劃經(jīng)濟時代人口流動有限、利益關系簡單，熟人社會特征明顯。依靠行政動員、群眾無償參與、財政兜底保障、維穩(wěn)指標倒逼，能夠高效化解鄉(xiāng)土之間簡單糾紛，由此固化三項路徑依賴：

一是治理主體行政化。無論民間瑣事還是商事爭議，一概交由政府綜治部門統(tǒng)籌處置，商會組織、行業(yè)團體、市場化調(diào)解機構依附行政體系，獨立自治空間嚴重不足。

二是糾紛調(diào)處公益化。推崇義務奉獻模式，以財政資金包攬各類糾紛化解成本，不認可法律智力服務的市場價值，依靠道德情懷替代對價付費規(guī)則。

三是工作目標考核化。將“矛盾不上交、零上訪”作為硬性任務，維穩(wěn)目標優(yōu)先于契約精神，行政意志時常干預當事人的權利取舍。

這套模式適配靜態(tài)化、單一化的計劃經(jīng)濟環(huán)境，卻難以適配市場經(jīng)濟開放多元、利益博弈復雜的時代現(xiàn)狀。

二、現(xiàn)實困境：市場經(jīng)濟環(huán)境下面臨四大結構性短板

市場經(jīng)濟堅持權責對等、意思自治、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，民商一體模式與之相悖，由此帶來公共資源錯配、高端人才流失、社會自治弱化等一系列現(xiàn)實問題：

一是治理邊界模糊，公共財政負擔不合理。國際通行慣例是普通民事糾紛由財政兜底，商事糾紛屬于經(jīng)營范疇，調(diào)解費用由市場主體自行承擔。我國卻將商事調(diào)解納入公益服務范疇，財政資金為企業(yè)經(jīng)營風險買單，既擠壓民生領域預算，企業(yè)也因獲取無償服務輕視調(diào)解機會，最終造成調(diào)解成功率不及預期。

二是激勵機制缺位，高端法治人才供給不足。歐美國家對退休法官、資深律師實行計時或者按標的收費模式，依靠市場化酬勞吸引專業(yè)人才投身調(diào)解事業(yè)。我國僅發(fā)放微薄補助，高級法律人才大多選擇遠離調(diào)解工作，基層調(diào)解隊伍多由村干部、普通志愿者組成，商事糾紛化解的專業(yè)水平短板突出。

三是行政干預較強，當事人意思自治受到制約。國內(nèi)調(diào)解組織多數(shù)隸屬于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，在考核壓力之下，部分調(diào)解員勸說權利人作出讓步換取矛盾平息。反觀美國JAMS、英國CEDR等市場化調(diào)解機構獨立運營，政府不干預和解條件，充分尊重市場主體自主選擇權。行政過度介入，削弱了市場經(jīng)濟契約精神。

四是共建共享虛化，社會自治力量發(fā)育遲緩。現(xiàn)行模式之下社會組織更多承接行政交辦任務，缺少獨立定價、自主運營權限。成熟法治國家堅持小政府定位，政府只管規(guī)則制定和事后監(jiān)管，商事矛盾交由行業(yè)組織自主化解。我國政府包攬過多事務，長期加重財政負擔，社會自治體系建設滯后。

三、成效落差：頂層構想與落地實踐產(chǎn)生差距

按照制度設計，調(diào)解既能有效減輕法院辦案壓力，又能高效化解矛盾糾紛。可受上述因素制約，實踐層面出現(xiàn)偏差：

一是高素質(zhì)調(diào)解員隊伍儲備不足，調(diào)解成效不高，大量糾紛依舊涌向法院，訴源治理效果大打折扣。

二是行政干預過多，部分調(diào)解結果偏離市場公平原則，市場主體對調(diào)解認可度不足。

三是社會組織長期依附行政機關，距離“大社會”自治格局還有較大差距。

究其根源，還是沒有順應市場經(jīng)濟由“大政府”向“小政府”轉(zhuǎn)型的時代大勢。

下篇：路徑重構——立足市場經(jīng)濟，走出民商分治的改革新路

破解民商一體的路徑依賴，是新時代楓橋經(jīng)驗適配市場經(jīng)濟環(huán)境的必然選擇。在社會主義市場經(jīng)濟深入推進的時代背景之下，發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗不能簡單沿襲舊有做法，應當揚棄計劃經(jīng)濟時期大包大攬的思維定式，傳承依靠群眾、就地化解矛盾的內(nèi)核精髓，借鑒域外成熟經(jīng)驗，踐行民商分治、實現(xiàn)民商分道而行：民事糾紛走好政府主導的公益治理之路，商事糾紛走好市場自治的發(fā)展之路，構建“小政府、大社會”現(xiàn)代化治理新格局。

一、制度重構：實行民商分治，厘清權責邊界

合理劃定政府、市場、社會的履職范圍，實行分類施策。婚姻家事、鄰里矛盾、自然人之間小額糾紛繼續(xù)沿用公益調(diào)解模式，由財政提供保障；企業(yè)合約、投融資糾紛等商事案件剝離行政公益調(diào)解體系，交由市場化調(diào)解機構處理。商事調(diào)解的服務費最終由違約一方承擔，納入企業(yè)經(jīng)營成本。通過制度劃分，公共資源回歸民生保障本職，市場糾紛交由市場機制消化，實現(xiàn)政府歸位、市場歸位、社會歸位。

二、機制革新：推行對價服務，培育職業(yè)化調(diào)解隊伍

破除“調(diào)解就應當無償奉獻”的固有認知，尊重法律服務的商品屬性。參照歐盟、英美國家成熟做法，建立調(diào)解員分級收費制度，資深法律人士按時長或者涉案標的收取報酬，以市場化收入吸引優(yōu)秀法律人才長期投身糾紛化解事業(yè)。摒棄依靠情懷開展工作的舊模式，用市場化機制夯實人才根基，打造一支專業(yè)化、可持續(xù)的商事調(diào)解隊伍。

三、松綁減負：剝離行政考核，回歸法治契約本源

取消商事調(diào)解領域“矛盾不上交”的行政考核指標，商事調(diào)解組織脫離基層行政管控。調(diào)解員僅依據(jù)法律規(guī)定和商業(yè)情理提出中立意見，和解與否、讓步幅度完全交由市場主體自主協(xié)商。法院對調(diào)解協(xié)議開展司法確認，保障協(xié)議強制效力，政府只做好事后監(jiān)管，不再干預調(diào)解全過程，充分彰顯市場經(jīng)濟意思自治的法治內(nèi)核。

四、格局重塑：壯大社會組織，構建現(xiàn)代治理體系

轉(zhuǎn)變政府角色定位，由事務執(zhí)行者轉(zhuǎn)為規(guī)則制定者。政府出臺調(diào)解員倫理規(guī)范、收費指導標準、資質(zhì)準入條件；把案件篩選、談判組織、人才選聘交給商事調(diào)解機構和行業(yè)商會自主開展。最終形成“政府制定規(guī)則、市場提供服務、行業(yè)強化自律、司法進行兜底”的運行模式，充分釋放社會活力。

總之，歷經(jīng)六十余年積淀，新時代楓橋經(jīng)驗“依靠社會力量就地化解矛盾”的內(nèi)核歷久彌新，然而計劃經(jīng)濟時代催生的民商一體、政府大包大攬的運行邏輯已然不合時宜。順應市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，推進民商分治，民事問題依靠公共治理托底，商事糾紛交由市場自治解決，收縮政府不必要的行政干預，激活社會自治潛能，構建小政府、大社會的治理格局，才能夠讓新時代楓橋經(jīng)驗契合中國式現(xiàn)代化建設要求，持續(xù)煥發(fā)長久生命力。