如何盤活存量房屋？多路徑協同破局

當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，房地產行業也逐步從增量為主邁入增存并舉時期，部分城市已經進入存量時代，盤活存量土地、存量商品房等資產，已不再是地方工作的“選擇題”，而是助力城市高質量發展的“必答題”。近幾年，盤活存量資產相關頂層設計持續落位，各部委加快落實完善政策體系，地方政府也積極落地執行，因地制宜出臺配套政策，盤活存量資產的力度不斷加大。

2024年4月中央政治局會議明確提出"統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施"，標志著新一輪"去庫存"政策啟動。此后，中央層面系統部署收購存量商品房用作保障性住房、結合城市更新加速存量盤活等政策體系，地方層面也積極跟進落實，因地制宜出臺配套政策。本文系統梳理存量商品房盤活相關政策及案例，供政府及各類市場主體參考。

中央部署：盤活存量房成為未來五年房地產重點任務之一

表：中央針對盤活存量房屋的相關部署

資料來源：中指研究院綜合整理

2022年以來，中央圍繞盤活存量資產持續出臺系統性政策，2022年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，首次從國家層面對盤活存量資產進行系統性部署，明確三大重點領域和七大盤活方式，其中明確“保障性租賃住房”“老舊廠房”是盤活的重要資產之一。

2024年4月30日，中央政治局會議強調“統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”，標志著新一輪“去庫存”政策的啟動，隨后更多盤活存量房屋的政策持續落地；2024年末，中央經濟工作會議明確指出“推進處置存量商品房工作”，同月，國務院辦公廳優化完善地方政府專項債券管理機制，明確允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房，進一步拓寬收購存量商品房資金來源。2025年，收購存量商品房寫入《政府工作報告》，同時指出“在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權”，隨后4月中央政治局會議中進一步強調“優化存量商品房收購政策”；8月《關于推動城市高質量發展的意見》指出要全面摸清底數，并強調“改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制”，也強調要盤活存量商辦用房等房屋；12月中央經濟工作會議強調“鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等”。

2026年《政府工作報告》中首次提出“探索多渠道盤活存量商品房”，表明將從更多方面拓寬盤活路徑；“十五五”規劃《綱要》發布，“盤活利用存量資源”單獨成節，指出“完善并購、破產、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施”，并明確“推進存量商品房和閑置商業辦公用房盤活利用”；《城市更新“十五五”規劃》中明確“盤活閑置低效的老舊廠房、商業辦公用房、商品住房、公房等”。在“十五五”期間，盤活存量房屋也將成為各級政府的重點工作之一。

部委落實：3000億元保障性住房再貸款、地方政府專項債支持收購存量商品房

圖：各部委盤活存量房屋主要政策脈絡

資料來源：中指研究院綜合整理

2023年以來，多部委持續落地盤活存量房屋配套政策，為地方明確盤活路徑并提供資金支持。

2023年初，央行設立“租賃住房貸款支持計劃”，額度為1000億元，支持金融機構在重慶、濟南、鄭州、長春、成都、福州、青島、天津8個試點城市發放租賃住房購房貸款，支持試點城市通過該貸款用于購買存量商品房用作租賃住房；2024年1月，央行、金融監管總局正式印發《關于金融支持住房租賃市場發展的意見》，設立住房租賃團體購房貸款，滿足團體批量購買租賃住房的合理融資需求。

2024年5月，國新辦舉行國務院政策例行吹風會，央行明確支持地方以合理價格收購存量商品房用作保障性住房，同時設立3000億元保障性住房再貸款，為地方收購存量商品房提供低成本資金，這一政策落地標志著收購存量商品房用作保障性住房成為地方盤活存量商品房的發力點之一；6月，住建部召開視頻會議，明確推動縣級以上城市有力有序有效開展收購已建成存量商品房用作保障性住房工作；9月，央行提出將3000億元保障性住房再貸款的央行支持比例從60%提高到100%，進一步提升商業銀行貸款支持規模；10月，財政部宣布支持政府專項債券、保障性安居工程補助資金用于收購存量房。

2025年12月，國家發改委印發2025年版REITs項目行業范圍清單，將商業辦公設施、城市更新設施納入申報范圍，為存量商辦與城市更新存量資產盤活拓寬資金來源；全國住建工作會議明確推動收購存量商品房用作保障性住房、安置房、宿舍、人才房等；同月，自然資源部、住房城鄉建設部發布《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，出臺優化過渡期支持政策、推進存量空間臨時利用盤活存量房屋，指出“利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年”“制定存量建（構）筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規劃許可手續”。2026年1月，央行下調各類結構性貨幣政策工具利率0.25個百分點，意味著保障性住房再貸款利率降至1.25%，能更好的支持各地推進收購存量商品房。

地方落地執行：多種方式盤活存量房屋，各地持續推進

從各地盤活方式來看，地方政府主要通過收購存量商品房用作保障性住房、開展住房“以舊換新”、“房票安置”、原拆原建、非居改租、推進功能兼容等多種方式盤活存量商品住宅、存量商辦用房（本文暫不考慮工業廠房）。根據住建部披露數據，“十四五”期間全國累計建設籌集各類保障性住房和城中村、城市危舊房改造等安置住房1100多萬套（間），其中不少保障房和安置房是通過改建或收購存量房屋籌集而來。

圖：地方層面盤活存量房屋相關政策方向

資料來源：中指研究院綜合整理

收購新建商品房用作保障性住房，是地方盤活存量房屋中資金支持力度最大、政策工具落地最多的一類。從資金端來看，2023年以來，中央曾設立租賃住房貸款支持計劃、住房租賃團體購房貸款、保障性住房再貸款等資金類型，2024年1000億元租賃住房貸款支持計劃并入3000億元保障性住房再貸款中，在實踐中，各地根據自身情況靈活運用各項資金開展存量商品房收購工作。

其中，鄭州、重慶作為首批“租賃住房貸款支持計劃”試點城市，收購存量商品房工作開展早、收購規模大。根據鄭州房管局公布數據，截至2025年11月，鄭州已累計批量收購房企未售存量房投資約415億元；累計支付收購資金212億元，其中資本金57億元，貸款資金155億元；累計投入運營人才公寓項目36個、5.6萬套（間），服務青年人才6萬余人，出租率達99%；重慶方面，根據人民銀行重慶分行公布數據，截至2025年11月，在保障性住房再貸款政策帶動下，重慶市已發放住房租賃團體購房貸款13.1億元，覆蓋8個區縣，支持收購13個項目、4938套已建成存量商品房用作保障性租賃住房。

表：部分地區收購存量商品房盤活存量房屋案例

數據來源：中指研究院綜合整理

2025年以來，地方政府專項債券也成為各地收購存量商品房的重要資金來源之一。浙江、四川、湖南等省市先后發行專項債券收購存量商品房，根據中指研究院不完全統計，截至2026年6月末，各省市已發行、將發行相關專項債券超124億元，收購存量商品房超2萬套，建筑面積超168萬m2，其中浙江、湖南相關專項債券發行相對較快，浙江發行超40億元、湖南發行超35億元。2026年以來，整體發行有一定提速，各地累計發行66億元，5月湖南發行27.9億元、6月廣東發行22.3億元、新疆發行10.2億元。

1. 盤活存量商品住房

（1） 收購二手房開展住房“以舊換新”

當前二手房在市場成交規模中的占比持續提升，也成為不可忽視的存量資產，一方面，在收購未售新建商品房的基礎上，收購二手住房用作保障性住房等功能，逐漸成為多地盤活樓市存量、補齊住房保障短板的重要工具；另一方面，二手房原業主在舊房被收購后將作為購買力進入市場，也同樣在加快存量未售商品住房的去化盤活。

根據中指研究院不完全統計，2026年以來，各地已有超60條住房“以舊換新”政策落地，上海、廣州等多地明確收購二手房，且房源用途不斷擴大，如廣州明確可用作保障性住房、人才房及市場化租賃、安置、再次出售等；佛山采取“收購轉售”和“收購盤活”雙模式推進，收購后房源用途的擴大，也有助于提升企業收購意愿。

上海于今年2月在靜安、徐匯、浦東新區啟動收購二手房用于保障性住房試點，截至5月21日，靜安、徐匯、浦東新區試點累計收購超500套房源，其中徐匯區累計收購超450套，進展最快，徐匯區將舊房收購與“兩舊一村”改造結合，將部分不具備改造條件的老舊房屋，通過政府收購改造為“新時代城市建設者管理者之家”，實現存量房源功能轉換。二季度以來，二手房收購試點逐步擴圍至全部中心城區。廣州5月啟動收購二手房試點，明確收購總價300萬元以內、建筑面積70平方米以下、位于廣州環城高速以內的二手住宅，并發放“賣舊買新”補貼，截至6月末，廣州試點首批簽約落地，已完成3例簽約。

表：部分地區收購二手房案例

資料來源：中指研究院綜合整理

（2） 開展“房票”安置、支持原拆原建，結合城市更新推動盤活存量房屋

當前許多城市結合城市更新盤活存量住房，如通過“房票”安置、支持原拆原建等方式推進。

“房票”安置方式，是結合各地推進城中村改造，運用“房票”將部分已竣工未售商品房轉化為被征收人的安置住房，在避免重復建設安置房的同時，也實現存量商品房的盤活。部分城市通過一些創新舉措取得較好效果，如廣州2025年新發放房票2852張，發放金額39.00億元，已使用次數1716次，使用金額21.33億元，黃埔區在五村七片等城中村改造項目發放房票超2400張，并通過房票認購房源6671套，認購面積超68萬平方米，認購資金約118億元，跨區認購的房源已覆蓋至海珠、天河、白云、南沙、從化、增城等區域。另外，近期部分城市在“房票”安置方面持續優化配套政策，拓寬“房票”使用范圍，提升企業、被征收人的接受程度，加速“房票”落地，更好完成存量商品房的去化，如廣州明確落實推動房票“跨區使用、全市通用”。

原拆原建以房屋產權人作為項目責任與出資主體，在財政、審批等政策扶持下，采取業主自籌為主、政策補助為輔的資金模式推進原址重建，老舊住房的原拆原建能夠有效盤活存量住房。各地在支持政策中普遍提出可適當增加建筑面積等，并在資金方面提供補助支持，近期山東、湖南將原拆原建與住房“以舊換新”相結合，推出“拆舊換新”模式。

基于現有的理論和實踐經驗，中指研究院能夠為各地政府、廣大城市更新服務商提供“十五五”城市更新業務專項規劃研究、城市更新發展調研報告、城市更新評價指數研究、城市/企業城市更新發展報告/白皮書、城市更新企業對標研究、城市更新月度/季度/年度報告、城市更新項目測評等服務。

（3）自持轉銷售

在2016-2021年間，全國多個城市土拍環節增加“限地價、競自持”規則，產生較大規模自持住宅。近幾年，部分城市逐漸支持開發企業將自持住房轉化為普通商品住宅上市交易，推進盤活開發企業手中存量商品住宅。

2024年西安明確“原土地出讓合同中約定的企業自持租賃住房，由企業提出申請，經住建、資源規劃部門審核并核算補繳相關費用后，可轉為商品住房上市交易”；2024、2025年佛山、廣州等地相繼出臺政策并發布配套操作細則，支持自持商品住宅轉為普通商品住宅上市，其中廣州明確項目所在行政區及板塊新房去化周期均需滿足在18個月警戒線以下要求，指出最多可分三批次申請轉可銷售，并明確補繳土地出讓金方式；成都針對原土地出讓時要求配建自持租賃住房且未享受中央財政補貼的，也允許轉為普通商品住房上市交易。

表：部分地區自持住宅轉銷售相關政策

資料來源：中指研究院綜合整理

2. 盤活存量商辦用房

（1） 非居改租/商改住

非居改租是各地落地案例較多的盤活方式。上海允許部分未竣工商辦項目轉換為保障性租賃住房；成都明確“允許改建用作保障性租賃住房，納入保障性住房體系管理，增加保障性住房供給”；廣州支持符合條件的商辦物業，允許整棟改建為保障性租賃住房，改建后不改變原用地性質和權屬、房屋類型和建筑量等指標。

落地案例來看，北京的“非居改租”政策體系搭建起步早，為其他城市規范有序推進“非居改租”提供了可復制、可推廣的標桿范例。根據北京市住建委公示的保租房項目認定書情況統計，截至2026年5月，北京市公示的163個保租房項目中，非居改租項目共41個，房源量超2.5萬間，規模占比接近兩成，僅次于集租房項目。在政策扶持下，各類市場主體積極參與非居改租，龍湖冠寓、樂乎公寓等長租品牌相繼有標桿改建改造項目落地。

針對商改住，此前長沙發布《關于支持公寓等類住宅商品房調整為住宅有關事項的通知》，明確開發、去化存在困難的公寓等類住宅商品房可調整為住宅，政策落地后也有多個商改住項目實現落地。如長沙旺德府萬象時代6#、7#兩棟由商業大平層改為住宅，約新增200套河景大平層；長沙中海閱湘臺15#、16#兩棟原為公寓式辦公項目，調規后改為兩棟純住宅。

（2） 功能兼容或復合利用/臨時改變房屋用途

功能兼容轉換、臨時改變房屋用途是盤活存量商辦用房的重要方式之一，功能兼容轉換指在原用地性質的“兼容”范圍內進行改造，通常無需補繳土地出讓金；臨時改變房屋用途指臨時改變建設工程規劃許可證或不動產證上記載的房屋用途，通常涉及補繳土地年收益。

功能兼容轉換方面，北京、上海、廣州等地相繼出臺相關政策支持，如北京鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，探索建立相應獎勵機制；上海支持存量商務樓宇分區分類兼容符合地區發展導向和人民群眾生產生活需求的功能業態，鼓勵商務樓宇兼容文化體育、醫療服務、教育培訓、租賃住房等功能；廣州鼓勵存量商辦物業引入老齡健康護理中心、康養機構、除傳染病和流行病類外的衛生設施，建設社區養老中心，實現存量商辦盤活與銀發經濟產業發展雙輪驅動。近期，上海古北CBD安泰大樓、萬都中心、陽光新業中心三棟存量寫字樓進行功能轉型改造，主要改造為長租公寓、酒店，三項目合計改造面積超10萬m2。

臨時改變房屋用途方面，去年以來，杭州、廣州相繼出臺配套政策，杭州印發《杭州市臨時改變房屋用途實施細則》，針對申請條件、申請年限、土地年收益計算等規則進行明確，并明確改變后用途的正面、負面清單；廣州印發《關于進一步推動工商業用地市場化配置改革的指導意見》，其中允許既有建筑臨時利用，明確臨時利用總年限不超過15年。

目前已有部分通過臨時改變房屋用途盤活存量商辦用房的案例落地，具體來看，武漢越秀國際金融匯T4樓由寫字樓臨時改為酒店；廣州百富城廣場A3棟用途由辦公調整為商業服務，臨時改為酒店。

表：部分臨時改變房屋用途案例

資料來源：中指研究院綜合整理

（3）促進商辦用房銷售

2026年初，央行將商業用房購房貸款最低首付比例下調至30%，并明確“支持推動商辦房地產市場去庫存”，隨后多地跟進下調商辦用房貸款首付比例，同時落地配套政策支持商辦用房銷售，加快盤活存量商辦用房。

廣州、成都允許自持商辦物業轉可銷售，廣州允許根據企業實際需求確定自持物業調整比例，并按原出讓時點和現調整受理時點分別評估自持物業比例調整前后的市場評估總地價的差額，取高者補繳出讓金，明確嚴格管控入市物業分割銷售；成都相對更加靈活，允許企業分割銷售轉讓，但分割銷售的最小轉讓單元不小于整層或建筑面積不低于400平方米，不得向個人轉讓銷售，同時分割銷售后不得再次分割。另外兩地均明確要防止形成“類住宅”。

部分城市逐步放寬商辦用房最小分割面積的限制，助力有實際購買商辦用房需求的企業進入市場，盤活存量商辦用房。昆明明確停止執行此前政策中關于“辦公用房分割單元建筑面積不得小于300平方米/間”及“最小產權分割單元建筑面積不小于300平方米/間”的規定；濟南明確取消“商務辦公類建筑塔樓最小分割單元的套內面積不應小于150平方米”；武漢明確推進商辦空間多樣化，取消非單元式辦公建筑最小分割單元面積要求。

武漢、南寧、成都金牛區等地針對購買商辦用房加大購房補貼力度。武漢明確對購買新建商辦類房屋的，按契稅實繳額度給予50%補助優惠；南寧明確規定時間內購買商辦項目合計超100m2的，按1萬元給予購房補貼；成都金牛區支持商業銷售，購買新建商業房產面積累計超過200平方米的，給予每平方米300元的一次性現金補貼，最高不超過100萬元，同時鼓勵國有公司和社會資本購買尾盤項目商業（包括自持商業等）作為保障性租賃住房，給予每套1萬元的一次性現金補貼，每個項目最高不超過300萬元。

另外，廣州明確將房票安置適用范圍從住宅房屋征收補償拓展至商業用房、辦公用房等符合條件的多種形態物業的征收補償，2025年末，廣州荔灣區在土儲項目中，針對商辦物業核發了一張價值一億元的房票，用于新辦公樓購置，大幅縮短了企業資產置換周期。

（4） 資產證券化

REITs為項目提供了市場化退出渠道，打通“存量盤活—資金回籠—再投資”閉環，有力支撐了存量項目的可持續盤活。去年底以來商業不動產REITs開啟試點，2026年6月首批商業不動產REITs的發行上市，4只產品募集資金規模合計約203億元，產品底層資產涵蓋商業零售、商業辦公樓等成熟商業業態，分布在北京、上海、鄭州、西安、哈爾濱等城市核心區域。截至目前，全市場已受理商業不動產REITs項目超20只，未來隨著試點擴圍和擴募機制常態化，REITs有望成為存量資產盤活中規模效應大、市場化程度高的核心工具之一。

近幾年，地方加快探索盤活存量房屋，逐步形成了收購存量商品房用作保障性住房、自持轉銷售、非居改租、功能兼容與臨時改變用途等多元盤活路徑，其中保障性住房再貸款及專項債券擴圍支持收購存量商品房，為地方收儲提供了重要資金支撐。今年以來，商業不動產REITs試點推進，為項目提供市場化退出渠道，打通“存量盤活—資金回籠—再投資”閉環，為盤活存量商辦項目提供了更大支持。另外，盤活存量資產的重要路徑之一是與專業運營企業深度協同、強化專業運營能力，當前越來越多的存量項目正從“空置低效”轉向“持續造血”，形成可復制的輕資產運營范式。

盤活存量房屋是城市發展由增量擴張轉向存量提質的核心抓手之一，也兼顧著構建房地產發展新模式、完善住房保障、拉動城市更新投資等多重作用，預計未來配套政策將持續落地，有望通過加大存量房收儲力度、細化功能兼容轉換實施細則、擴大房票安置適用范圍等舉措，加速推進存量房屋盤活。

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