張瑜：城鎮(zhèn)土地使用稅調(diào)整的四點理解

張瑜系華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟學(xué)家、中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇成員

事項

財政部、稅務(wù)總局7月28日對外發(fā)布公告，明確將調(diào)整煤炭、礦山、油氣、建材、電力等能源資源行業(yè)企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策。

主要觀點

一、稅種介紹：小稅種的三個小知識

城鎮(zhèn)土地使用稅屬于小稅種（2025年2551億，占稅收收入1.4%），在具體展開分析和測算前，有必要先做幾點背景介紹：

（一）什么是城鎮(zhèn)土地使用稅？我國在土地保有環(huán)節(jié)征收的唯一稅種

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（下稱“暫行條例”），城鎮(zhèn)土地使用稅是對城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，以其實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，依照規(guī)定稅額計算征收的一種稅。

（二）稅額是多少？每年每平米0.6元~30元，各地可在幅度內(nèi)自主分級確定（詳見正文）

（三）是中央稅還是地方稅？地方稅

2025年地方本級收入12.2萬億，城鎮(zhèn)土地使用稅占比=2551/122082=約2.1%；和2025年前三大地方稅比較，相當(dāng)于房產(chǎn)稅的48.9%（注：并非社會各界普遍關(guān)注、尚未正式開征的房地產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅是1986年開始征收的傳統(tǒng)稅種，主要是對經(jīng)營性房產(chǎn)征收的稅收，居民個人的非經(jīng)營性房產(chǎn)不用繳納房產(chǎn)稅）、契稅的57.5%、土地增值稅的62.2%。

二、政策要點：是征稅范圍擴大嗎？不是，是近40年優(yōu)惠政策的取消

（一）政策發(fā)布前：能源資源行業(yè)部分稅收優(yōu)惠已實施近40年

本次政策發(fā)布前，對煤炭、礦山、油氣、建材、電力等行業(yè)企業(yè)的廠區(qū)、辦公和生活用地征收城鎮(zhèn)土地使用稅，但對這些行業(yè)的采礦場、矸石山等直接生產(chǎn)經(jīng)營用地，以及廠區(qū)外公路、炸藥庫安全區(qū)等其他用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。

而這些免稅政策有的已實施近40年——彼時能源資源行業(yè)是瓶頸產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品實行計劃定價、企業(yè)占地面積大，需要國家扶持；當(dāng)前能源資源行業(yè)今非昔比，優(yōu)惠政策長期實施帶來的土地利用效率偏低、影響稅收公平等負面效應(yīng)凸顯。

（二）政策發(fā)布后：部分主要生產(chǎn)經(jīng)營用地恢復(fù)征收，公益性、安全保障性質(zhì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地仍免稅

本次政策發(fā)布后，上述能源資源行業(yè)的用地被分為三類：

1、廠區(qū)、辦公和生活用地——繼續(xù)征收；

2、廠區(qū)、辦公和生活用地以外，具有公益性、安全保障性質(zhì)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地——繼續(xù)免征；

3、上述兩類以外的其他部分主要生產(chǎn)經(jīng)營用地——恢復(fù)征收（2026年9月1日~2027年8月31日為過渡期，減半征收；2027年9月1日起全額征收）。

三、財政增收測算：年內(nèi)增量約50~220億，中值占2025年城鎮(zhèn)土地使用稅約5.3%；全額征收年增量約300~1330億，中值占2025年城鎮(zhèn)土地使用稅約31.9%（偏上限測算，實際規(guī)模或顯著低于上限和中值）

（一）測算說明

1、增收=恢復(fù)征收面積*稅額，測算恢復(fù)征收面積后對應(yīng)不同年份稅額，可得不同年份增收。

2、恢復(fù)征收面積與稅額取靜態(tài)值，不考慮礦區(qū)擴張/收縮及稅額調(diào)整。

3、對于恢復(fù)征收面積，難以剔除繼續(xù)免征的公益性用地等，為偏上限測算。

4、對于恢復(fù)征收面積，不考慮礦區(qū)等可能存在于非城市、縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)范圍內(nèi)的偏遠地區(qū)（不適用城鎮(zhèn)土地使用稅），為偏上限測算。

5、對于恢復(fù)征收面積，五大能源資源行業(yè)按數(shù)據(jù)可得性分為兩類：

1）A類：煤炭、礦山、建材恢復(fù)征收面積，較為明確，約244.24億平方米：按第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細則和自然資源部《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），煤炭、礦山、建材的生產(chǎn)用地對應(yīng)采礦用地（不含已征收的廠區(qū)、辦公和生活用地）；根據(jù)2021年自然資源部發(fā)布的第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，全國采礦用地為244.24萬公頃。

2）B類：油氣、電力恢復(fù)征收面積，無明確對應(yīng)，僅做大致增收量級的近似假設(shè)。

6、對于A類，稅額統(tǒng)一按全國工礦區(qū)法定稅額下限~代表性礦區(qū)（鄂爾多斯）稅額為上限做區(qū)間測算，為0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂爾多斯是全國煤炭產(chǎn)量第一的地級市，根據(jù)鄂爾多斯市城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案，7個具名礦區(qū)應(yīng)稅土地單位稅額標(biāo)準(zhǔn)均為4.8元/平方米，為資源型城市大型礦區(qū)實際執(zhí)行的較高稅額。

7、對于B類，保守假設(shè)舊政策下油氣、電力免征的配套用地規(guī)模不超過已征的廠區(qū)主體用地（為大致量級假設(shè)：2015年油氣已大幅收窄免稅范圍，電力因灰場占地或偏大，不確定性相對更強），對應(yīng)稅務(wù)年鑒分產(chǎn)業(yè)分稅種數(shù)據(jù)中的石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅，2024年共52+103=155億，作為B類行業(yè)增收的近似值。

（二）總量增收測算（中值）：2026年136億→2027年543億→2028年814億（詳見正文）

（三）分省增收測算：TOP5省占近5成——內(nèi)蒙、山東、新疆、河北、青海；地方財政自給率百分比提升TOP5：青海、內(nèi)蒙、新疆、山西、山東

受數(shù)據(jù)可得性所限，僅考慮A類行業(yè)（煤炭、礦山、建材），統(tǒng)一按全額增收的年增量中值測算：

1、絕對規(guī)模看，TOP5省增收共324億，占全國A類行業(yè)（煤炭、礦山、建材）增收49.2%：內(nèi)蒙82億、山東74億、新疆67億、河北52億、青海50億。

2、相對規(guī)模看，分子采用測算的各省增收，分母分別采用各省2025年城鎮(zhèn)土地使用稅和一般公共預(yù)算支出，分別衡量本次政策調(diào)整后：

1）各省城鎮(zhèn)土地使用稅增幅TOP5（剔除離群值西藏）:青海498%（現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地使用稅基數(shù)較小）、新疆92%、山西82%、內(nèi)蒙76%、云南57%。

2）各省地方財政自給率（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）百分比提升TOP5：青海2.3個百分點、內(nèi)蒙1.2個百分點、新疆1個百分點、山西0.6個百分點、山東0.6個百分點。

四、政策信號理解：稅收“兩條腿”發(fā)力統(tǒng)一大市場、宏觀稅負合理化、或是地方附加稅落地前奏

（一）規(guī)范稅收優(yōu)惠+強化優(yōu)惠適用“兩條腿”發(fā)力統(tǒng)一大市場

7月28日“開局起步‘十五五’”系列主題新聞發(fā)布會上，國家稅務(wù)總局副局長王道樹在介紹稅務(wù)部門推進建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重點方面“進一步加強稅收政策統(tǒng)一適用管理，加力推進防范政策性洼地”中提到，一是加力推動規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、二是強化稅收優(yōu)惠政策適用管理。

對城鎮(zhèn)土地使用稅而言，本次政策調(diào)整屬于規(guī)范稅收優(yōu)惠政策（將部分行業(yè)近40年的稅收優(yōu)惠取消）；

而近期稅務(wù)總局公布規(guī)范房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅（“房土兩稅”）優(yōu)惠政策適用管理典型案例，則屬于強化稅收優(yōu)惠政策適用管理：6家企業(yè)因違規(guī)享受“房土兩稅”相關(guān)優(yōu)惠政策而補繳相關(guān)稅收及滯納金，國稅總局解釋為“進一步引導(dǎo)企業(yè)正確適用房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策”。

（二）宏觀稅負合理化——和出口退稅、電池消費稅的共同信號

2013年中央首次提出“穩(wěn)定宏觀稅負”，為激發(fā)市場活力，2016年中央進一步提出“降低宏觀稅負”，此后迎來多年大規(guī)模減稅降費政策，2025年二十屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，明確提出“保持合理的宏觀稅負水平”（詳見、）。

（三）或是地方附加稅落地前奏——較出口退稅、電池消費稅的額外信號

出口退稅、消費稅是中央稅，而城鎮(zhèn)土地使用稅是地方稅，增收能直接增強地方自主財力、提升地方財政自給率。同時呼應(yīng)了2025年底中央經(jīng)濟工作會議首次提及的“重視解決地方財政困難”以及近期財政部專門回應(yīng)的“2026年一季度所有省份財政自給率均低于100%，無一省份實現(xiàn)財政自平衡”（詳見）；或是地方附加稅落地的前奏：2026年3月《財政部2025年法治政府建設(shè)年度報告》首次提出“做好地方附加稅法制定工作”。

風(fēng)險提示：測算考慮不全面：如恢復(fù)征收面積與稅額取靜態(tài)值、不考慮未來礦區(qū)擴張/收縮及稅額調(diào)整；對于恢復(fù)征收面積，難以剔除繼續(xù)免征的公益性用地等，為偏上限測算；不考慮礦區(qū)等可能存在于非城市、縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)范圍內(nèi)的偏遠地區(qū)（不適用城鎮(zhèn)土地使用稅），為偏上限測算；油氣、電力恢復(fù)征收面積，無明確對應(yīng)，僅做大致增收量級的近似假設(shè)等；公告細節(jié)仍待披露，城鎮(zhèn)土地使用稅改革不及預(yù)期。

報告目錄

報告正文

一、稅種介紹：小稅種的三個小知識

（一）什么是城鎮(zhèn)土地使用稅？我國在土地保有環(huán)節(jié)征收的唯一稅種

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（下稱“暫行條例”），城鎮(zhèn)土地使用稅是對城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，以其實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，依照規(guī)定稅額計算征收的一種稅。

（二）稅額是多少？每年每平米0.6元~30元，各地可在幅度內(nèi)自主分級確定

暫行條例規(guī)定每平方米年稅額：大城市1.5元至30元；中等城市1.2元至24元；小城市0.9元至18元；縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元；具體適用稅額由地方在幅度內(nèi)確定，以北京為例，每平方米年稅額分六級，最高的一級土地30元，最低的六級土地1.5元。

（三）是中央稅還是地方稅？地方稅

2025年地方本級收入12.2萬億，城鎮(zhèn)土地使用稅占比=2551/122082=約2.1%；和2025年前三大地方稅比較，相當(dāng)于房產(chǎn)稅的48.9%、契稅的57.5%、土地增值稅的62.2%。

二、政策要點：是征稅范圍擴大嗎？不是，是近40年優(yōu)惠政策的取消

本次政策調(diào)整，針對的是部分能源資源行業(yè)長期享受的稅收優(yōu)惠，而非擴大征稅范圍。具體而言：

（一）政策發(fā)布前：能源資源行業(yè)部分稅收優(yōu)惠已實施近40年

本次政策發(fā)布前，對煤炭、礦山、油氣、建材、電力等行業(yè)企業(yè)的廠區(qū)、辦公和生活用地征收城鎮(zhèn)土地使用稅，但對這些行業(yè)的采礦場、矸石山等直接生產(chǎn)經(jīng)營用地，以及廠區(qū)外公路、炸藥庫安全區(qū)等其他用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。

而這些免稅政策有的已實施近40年——彼時能源資源行業(yè)是瓶頸產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品實行計劃定價、企業(yè)占地面積大，需要國家扶持；當(dāng)前能源資源行業(yè)今非昔比，優(yōu)惠政策長期實施帶來的土地利用效率偏低、影響稅收公平等負面效應(yīng)凸顯。

（二）政策發(fā)布后：部分主要生產(chǎn)經(jīng)營用地恢復(fù)征收，公益性、安全保障性質(zhì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地仍免稅

本次政策發(fā)布后，上述能源資源行業(yè)的用地被分為三類：

1、廠區(qū)、辦公和生活用地——繼續(xù)征收；

2、廠區(qū)、辦公和生活用地以外，具有公益性、安全保障性質(zhì)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地——繼續(xù)免征；

3、上述兩類以外的其他部分主要生產(chǎn)經(jīng)營用地——恢復(fù)征收（2026年9月1日~2027年8月31日為過渡期，減半征收；2027年9月1日起全額征收）。

三、財政增收測算：年內(nèi)增量約50~220億，中值占2025年城鎮(zhèn)土地使用稅約5.3%；全額征收年增量約300~1330億，中值占2025年城鎮(zhèn)土地使用稅約31.9%（偏上限測算，實際規(guī)模或顯著低于上限和中值）

（一）測算說明

1、增收=恢復(fù)征收面積*稅額，測算恢復(fù)征收面積后對應(yīng)不同年份稅額，可得不同年份增收。

2、恢復(fù)征收面積與稅額取靜態(tài)值，不考慮礦區(qū)擴張/收縮及稅額調(diào)整。

3、對于恢復(fù)征收面積，難以剔除繼續(xù)免征的公益性用地等，為偏上限測算。

4、對于恢復(fù)征收面積，不考慮礦區(qū)等可能存在于非城市、縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)范圍內(nèi)的偏遠地區(qū)（不適用城鎮(zhèn)土地使用稅），為偏上限測算。

5、對于恢復(fù)征收面積，五大能源資源行業(yè)按數(shù)據(jù)可得性分為兩類：

1）A類：煤炭、礦山、建材恢復(fù)征收面積，較為明確，約244.24億平方米：按第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細則和自然資源部《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），煤炭、礦山、建材的生產(chǎn)用地對應(yīng)采礦用地（編碼0602，指“采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地，排土（石）及尾礦堆放地”，不含已征收的廠區(qū)、辦公和生活用地）；根據(jù)2021年自然資源部發(fā)布的第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，全國采礦用地為244.24萬公頃。

2）B類：油氣、電力恢復(fù)征收面積，無明確對應(yīng)，僅做大致增收量級的近似假設(shè)。

6、對于A類，稅額統(tǒng)一按全國工礦區(qū)法定稅額下限~代表性礦區(qū)（鄂爾多斯）稅額為上限做區(qū)間測算，為0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂爾多斯是全國煤炭產(chǎn)量第一的地級市，根據(jù)鄂爾多斯市城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案，7個具名礦區(qū)應(yīng)稅土地單位稅額標(biāo)準(zhǔn)均為4.8元/平方米，為資源型城市大型礦區(qū)實際執(zhí)行的較高稅額。

7、對于B類，保守假設(shè)舊政策下油氣、電力免征的配套用地規(guī)模不超過已征的廠區(qū)主體用地（為大致量級假設(shè)：2015年油氣已大幅收窄免稅范圍，電力因灰場占地或偏大，不確定性相對更強），對應(yīng)稅務(wù)年鑒分產(chǎn)業(yè)分稅種數(shù)據(jù)中的石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅，2024年共52+103=155億，作為B類行業(yè)增收的近似值。

（二）總量增收測算（中值）：2026年136億→2027年543億→2028年814億

根據(jù)過渡期安排，分年度看：

1、2026年（9月1日起執(zhí)行，4個月減半）：

1）A類全年增收：下限=244.24億m2*0.6元/m2*1/2*4/12=24.4億，上限=244.24億m2*4.8元/m2*1/2*4/12=195.4億；

2）B類全年增收：155*1/2*4/12=25.8億；

3）A類+B類全年增收：下限=24.4+25.8=50.2億，上限=195.4+25.8=221.2億，中值=（50.2+221.2）/2=135.7億

2、2027年（1-8月減半，9-12月全額）：

1）A類全年增收：下限=244.24億m2*0.6元/m2*1/2*8/12+244.24億m2*0.6元/m2*4/12=48.8+48.8=97.7億，上限=244.24億m2*4.8元/m2*1/2*8/12+244.24億m2*4.8元/m2*4/12=390.8+390.8=781.6億；

2）B類全年增收：155*1/2*8/12+155*4/12=51.7+51.7=103.3億；

3）A類+B類全年增收：下限=97.7+103.3=201億，上限=781.6+103.3=884.9億，中值=（201+884.9）/2=543億。

3、2028年及以后（全額征收）：

1）A類全年增收：下限=244.24億m2*0.6元/m2=146.5億，上限=244.24億m2*4.8元/m2=1172.4億；

2）B類全年增收：155億；

3）A類+B類全年增收：下限=146.5+155=301.5億，上限=1172.4+155=1327.4億，中值=（301.5+1327.4）/2=814億。

（三）分省增收測算：TOP5省占近5成——內(nèi)蒙、山東、新疆、河北、青海；地方財政自給率百分比提升TOP5：青海、內(nèi)蒙、新疆、山西、山東

受數(shù)據(jù)可得性所限，僅考慮A類行業(yè)（煤炭、礦山、建材），統(tǒng)一按全額增收的年增量中值測算：

1、絕對規(guī)模看，TOP5省增收共324億，占全國A類行業(yè)（煤炭、礦山、建材）增收49.2%：內(nèi)蒙82億、山東74億、新疆67億、河北52億、青海50億。

2、相對規(guī)模看，分子采用測算的各省增收，分母分別采用各省2025年城鎮(zhèn)土地使用稅和一般公共預(yù)算支出，分別衡量本次政策調(diào)整后：

1）各省城鎮(zhèn)土地使用稅增幅TOP5（剔除離群值西藏）:青海498%（現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地使用稅基數(shù)較小）、新疆92%、山西82%、內(nèi)蒙76%、云南57%。

2）各省地方財政自給率（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）百分比提升TOP5：青海2.3個百分點、內(nèi)蒙1.2個百分點、新疆1個百分點、山西0.6個百分點、山東0.6個百分點。

四、政策信號理解：稅收“兩條腿”發(fā)力統(tǒng)一大市場、宏觀稅負合理化、或是地方附加稅的落地前奏

（一）規(guī)范稅收優(yōu)惠+強化優(yōu)惠適用“兩條腿”發(fā)力統(tǒng)一大市場

7月28日“開局起步‘十五五’”系列主題新聞發(fā)布會上，國家稅務(wù)總局副局長王道樹在介紹稅務(wù)部門推進建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重點方面“進一步加強稅收政策統(tǒng)一適用管理，加力推進防范政策性洼地”中提到，一是加力推動規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、二是強化稅收優(yōu)惠政策適用管理。

對城鎮(zhèn)土地使用稅而言，本次政策調(diào)整屬于規(guī)范稅收優(yōu)惠政策（將部分行業(yè)近40年的老政策稅收優(yōu)惠取消）；

而近期稅務(wù)總局公布規(guī)范房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅（“房土兩稅”）優(yōu)惠政策適用管理典型案例，則屬于強化稅收優(yōu)惠政策適用管理：6家企業(yè)因違規(guī)享受“房土兩稅”相關(guān)優(yōu)惠政策而補繳相關(guān)稅收及滯納金，國稅總局解釋為“進一步引導(dǎo)企業(yè)正確適用房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策”。

（二）宏觀稅負合理化——和出口退稅、電池消費稅調(diào)整的共同信號

2013年中央首次提出“穩(wěn)定宏觀稅負”，為激發(fā)市場活力，2016年中央進一步提出“降低宏觀稅負”，此后迎來多年大規(guī)模減稅降費政策，2025年二十屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，明確提出“保持合理的宏觀稅負水平”（詳見、）。

（三）或是地方附加稅落地前奏——較出口退稅、電池消費稅調(diào)整的額外信號

出口退稅、消費稅是中央稅，而城鎮(zhèn)土地使用稅是地方稅，增收能直接增強地方自主財力、提升地方財政自給率。同時呼應(yīng)了2025年底中央經(jīng)濟工作會議首次提及的“重視解決地方財政困難”以及近期財政部專門回應(yīng)的“2026年一季度所有省份財政自給率均低于100%，無一省份實現(xiàn)財政自平衡”（詳見）；或是地方附加稅落地前奏：2026年3月《財政部2025年法治政府建設(shè)年度報告》首次提出“做好地方附加稅法制定工作”。