瞭望 | 織密新就業(yè)群體權(quán)益保障網(wǎng)

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 王雨坤

　　清晨六點(diǎn)，身著各色制服的外賣騎手已經(jīng)穿梭在城市街頭，給睡眼蒙眬的人們送去熱騰騰的早飯；一些快遞小哥清點(diǎn)好上午要送的貨品，奔向社區(qū)、樓宇逐戶分發(fā)；剛下夜班和剛上白班的網(wǎng)約車司機(jī)“擦肩而過”，用勤勞工作便利我們的日常出行……

　　我國的新就業(yè)形態(tài)勞動者已達(dá)8400萬。近年來，外賣騎手、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)等新就業(yè)群體權(quán)益保障備受關(guān)注。這一群體在線上接受互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布的配送、出行、運(yùn)輸、家政服務(wù)等工作任務(wù)，按照平臺要求提供平臺網(wǎng)約服務(wù)，通過勞動獲取勞動報(bào)酬，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的重要力量。

　　實(shí)踐中，我國加快推進(jìn)新就業(yè)群體權(quán)益保障體系建設(shè)，突出重點(diǎn)保障勞動權(quán)益，穩(wěn)步推進(jìn)社會保障機(jī)制創(chuàng)新，讓他們的合法權(quán)益得到有效保障。

　　“十五五”規(guī)劃綱要明確提出，“健全靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障制度”“提高靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員參保率”。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一個(gè)“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更清晰、保障覆蓋更精準(zhǔn)、治理機(jī)制更協(xié)同”的新就業(yè)群體權(quán)益保障網(wǎng)正在加速織密。

浙江省建德市更樓街道“合作共富 · 司機(jī)之家”的志愿者給過往的貨車駕駛員送上飲用水（2024 年 8 月 15 日攝） 徐昱攝 / 本刊

　　分層分類保障合法權(quán)益

　　近年來，圍繞新就業(yè)群體權(quán)益保障，我國持續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)，權(quán)益保障政策呈現(xiàn)“1+N”框架特征，各部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制日益完善，各地探索持續(xù)展開。

　　“1”，指人力資源社會保障部等八部門于2021年發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），明確權(quán)益保障總體原則、部門協(xié)同治理框架。特別是，首次明確將平臺用工關(guān)系劃分為“勞動關(guān)系”“不完全符合確立勞動關(guān)系情形但企業(yè)對勞動者進(jìn)行勞動管理”“民事關(guān)系”三類，合理界定企業(yè)勞動保護(hù)責(zé)任，明確新就業(yè)形態(tài)勞動者基本勞動權(quán)益，著力解決其難以直接適用現(xiàn)行勞動法律問題。

　　“《指導(dǎo)意見》明確大方向和基本原則，此后需根據(jù)實(shí)踐層面的各類具體問題，出臺更為詳細(xì)的規(guī)范指引和裁判案例，推動權(quán)益保障政策落地落細(xì)。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院原院長、中國勞動學(xué)會副會長馮喜良教授說。

　　“N”包括各部門制定的若干具體配套舉措——

　　人力資源社會保障部制定涉及勞動合同和書面協(xié)議訂立、休息和勞動報(bào)酬權(quán)益保障、勞動規(guī)則公示、權(quán)益維護(hù)服務(wù)等多項(xiàng)指引指南，不斷細(xì)化新就業(yè)群體權(quán)益保護(hù)措施。

　　各行業(yè)主管部門立足所在領(lǐng)域制定監(jiān)管細(xì)則。市場監(jiān)管總局發(fā)布實(shí)施外賣平臺服務(wù)管理基本要求，通過設(shè)立勞動時(shí)間控制、調(diào)度算法優(yōu)化等推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，保障外賣員群體勞動權(quán)益；交通運(yùn)輸部、國家郵政局等多部門下發(fā)意見，通過開展快遞員工資收入水平監(jiān)測、推動企業(yè)為快遞員購買人身意外保險(xiǎn)等方式，保障快遞員群體合法權(quán)益，等等。

　　最高法、最高檢等司法部門發(fā)布系列指導(dǎo)案例，以此明確支持新就業(yè)形態(tài)勞動者維權(quán)的導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)。比如，2024年12月23日，最高人民法院發(fā)布首批新就業(yè)形態(tài)勞動爭議專題指導(dǎo)性案例，明確指出“勞動關(guān)系的本質(zhì)、核心特征，即是否存在支配性勞動管理”，即用人單位是否對勞動者的勞動過程實(shí)施達(dá)到“支配”程度的實(shí)際控制。

　　“這是最高人民法院在勞動糾紛司法實(shí)踐中，首次將‘支配性勞動管理’確立為勞動關(guān)系的裁判標(biāo)準(zhǔn)，更加關(guān)注勞動管理的事實(shí)本身，而非具體的合同形式。這對于指導(dǎo)各地統(tǒng)一裁審尺度、糾正企業(yè)規(guī)避用工責(zé)任等突出問題，具有重要意義。”北京福茂律師事務(wù)所主任、福茂法律研究院院長時(shí)福茂說。

　　馮喜良表示，“支配性勞動管理”抓住了“人格從屬性”這一形成勞動關(guān)系的本質(zhì)特征，使勞動關(guān)系性質(zhì)的判斷依據(jù)更加清晰，有利于政策落地與司法認(rèn)定有效銜接。

　　與此同時(shí)，中華全國總工會積極推進(jìn)新就業(yè)形態(tài)勞動者加入工會組織，針對“怎么建、入到哪、怎么入、怎么管”等重點(diǎn)問題持續(xù)推進(jìn)破題；開展工會維權(quán)服務(wù)新就業(yè)形態(tài)勞動者專項(xiàng)行動，提出推動平臺企業(yè)建會入會、開展以算法為核心的集體協(xié)商、圍繞重點(diǎn)問題及時(shí)協(xié)調(diào)解決等，全力提升新就業(yè)群體維權(quán)服務(wù)質(zhì)效。

　　受訪專家認(rèn)為，這些不同部門、不同層級的政策措施共同形成了分領(lǐng)域、分行業(yè)的細(xì)化政策體系，加速形成從行政指導(dǎo)到司法強(qiáng)制的治理閉環(huán)。

　　在此基礎(chǔ)上，各地在實(shí)踐中采取推動地方立法、建立工作專班等方式，積極探索可操作性強(qiáng)的新就業(yè)群體權(quán)益保障方式，推動政策體系持續(xù)完善。

　　據(jù)了解，我國正在抓緊出臺《新就業(yè)形態(tài)勞動者基本權(quán)益保障辦法》。“不斷完善的政策法規(guī)體系，將進(jìn)一步明確新就業(yè)形態(tài)的基本勞動基準(zhǔn)，明晰企業(yè)用工責(zé)任，規(guī)范平臺勞動規(guī)則，暢通勞動糾紛解決途徑。”時(shí)福茂說。

新就業(yè)群體人員在山東省青島市即墨古城暖“新”驛站寫福字（2026 年2 月 13 日攝） 新華社發(fā)（梁孝鵬攝）

　　突出重點(diǎn)保障勞動權(quán)益

　　聚焦維護(hù)新就業(yè)群體的勞動權(quán)益，我國堅(jiān)持突出重點(diǎn)，以建立健全新型職業(yè)傷害保障制度兜牢安全底線，持續(xù)推進(jìn)平臺算法治理、規(guī)范用工秩序，建立“一站式”矛盾調(diào)處機(jī)制及時(shí)化解糾紛，精準(zhǔn)發(fā)力守護(hù)合法勞動權(quán)益。

　　新就業(yè)群體多從事戶外作業(yè)，交通安全風(fēng)險(xiǎn)較大、意外傷害相對高發(fā)，職業(yè)安全成為最迫切的權(quán)益訴求。

　　“職業(yè)傷害等勞動安全問題，是最需要兜好的‘安全底線’。因此，我國的新就業(yè)群體的勞動權(quán)益保障，從完善職業(yè)傷害保障破題。”馮喜良表示。

　　2022年7月，我國在北京、上海、江蘇等地開展新就業(yè)形態(tài)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)（以下簡稱“新職傷”試點(diǎn)）。3年后，試點(diǎn)由最初的7個(gè)省份擴(kuò)展至17個(gè)省份，逐步覆蓋11家頭部平臺企業(yè)在17個(gè)省份的所有接單人員。截至2026年6月底，試點(diǎn)累計(jì)參保人數(shù)達(dá)2990.2萬人。

　　今年7月1日，“新職傷”試點(diǎn)在全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面推開，出行、即時(shí)配送、同城貨運(yùn)三大行業(yè)平臺企業(yè)總體納入，在新增十余個(gè)平臺企業(yè)納入試點(diǎn)的同時(shí)，各省份也將于年內(nèi)把注冊地在本省份的三個(gè)試點(diǎn)行業(yè)的中小平臺企業(yè)總體納入試點(diǎn)范圍。

　　這項(xiàng)全新的制度設(shè)計(jì)，在工傷保險(xiǎn)框架下，適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)，創(chuàng)新按單計(jì)費(fèi)、每單必保模式，具有較強(qiáng)的針對性：聚焦“工作時(shí)間、工作崗位、因工作原因受傷”這一核心事實(shí)，平臺按單繳費(fèi)，發(fā)生事故后可一鍵申報(bào)、快速理賠。“試點(diǎn)的全面推開，將為更多新就業(yè)形態(tài)勞動者提供職業(yè)傷害保障，特別是對重大傷亡事故的保障功能得到更有效發(fā)揮。”馮喜良說。

　　在以“新職傷”兜住“事后風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)上，我國從算法治理切入，通過事中監(jiān)管，逐步建立公平透明、兼顧效率與安全的平臺用工算法體系，以政府監(jiān)管、平臺自律、工會集體協(xié)商的共治新模式，全過程守護(hù)新就業(yè)群體的勞動權(quán)益。

　　2025年10月，關(guān)于加強(qiáng)新就業(yè)群體服務(wù)管理的意見發(fā)布，設(shè)專章部署互聯(lián)網(wǎng)平臺算法治理，要求保障新就業(yè)群體對算法規(guī)則的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)；定期審核評估算法、落實(shí)算法備案、算法安全評估與監(jiān)督檢查，等等。

　　圍繞算法治理，多部門出臺系列指引，以算法透明化與可解釋治理，打破算法黑箱。比如，嚴(yán)控算法過度考核、以罰代管、高頻罰款，逐步取消“一刀切”式超時(shí)罰款；設(shè)置最長連續(xù)接單時(shí)長、每日工作上限，防止算法無限延長勞動時(shí)長，等等。

　　“特別是，壓實(shí)平臺企業(yè)總部對多層外包用工鏈條的監(jiān)管責(zé)任，防止算法風(fēng)險(xiǎn)向外包站點(diǎn)轉(zhuǎn)嫁。”中友律師事務(wù)所合伙人、北京市總工會特聘調(diào)解員田英表示。

　　與此同時(shí)，主管部門強(qiáng)化聯(lián)合約談，人力資源社會保障、市場監(jiān)管、網(wǎng)信、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，聯(lián)合開展新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權(quán)益保障水平提升、貨車司機(jī)護(hù)航、陽光抽成、平臺收費(fèi)治理攻堅(jiān)等專項(xiàng)行動。在新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障水平提升專項(xiàng)行動期間，全國累計(jì)檢查7.9萬家企業(yè)用工情況，約談企業(yè)8652家次，處理違法行為1.4萬次。

　　受訪專家表示，算法治理，從事后處置矛盾、化解糾紛，轉(zhuǎn)向兼顧事前算法備案審核、事中算法協(xié)商與動態(tài)監(jiān)測、事后監(jiān)督審計(jì)追責(zé)，通過糾正效率至上、強(qiáng)調(diào)算法公平透明，在保障新就業(yè)形態(tài)勞動者基本權(quán)益的同時(shí)，也有利于激發(fā)平臺經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展活力。

　　經(jīng)過持續(xù)治理，與新就業(yè)群體相關(guān)的算法透明度顯著提升，平臺企業(yè)逐步公開計(jì)價(jià)、時(shí)長、考核等核心算法規(guī)則，建立算法公示頁面、申訴通道；算法備案、算法評估機(jī)制落地，信息不對稱得到緩解。

　　更深層的變革在于推動算法協(xié)商常態(tài)化。多項(xiàng)政策要求平臺企業(yè)聽取工會和勞動者代表意見，優(yōu)化分配、計(jì)價(jià)、時(shí)長算法；建立常態(tài)化協(xié)商懇談機(jī)制，完善算法監(jiān)管制度。

　　今年3月，中華全國總工會、人力資源社會保障部、中國企聯(lián)、全國工商聯(lián)聯(lián)合出臺《平臺勞動規(guī)則和算法協(xié)商指引（試行）》，要求將訂單分配、收入抽成、工作時(shí)長與休息、時(shí)間預(yù)估與路線規(guī)劃、考核與規(guī)定等納入?yún)f(xié)商范圍；規(guī)范協(xié)商代表產(chǎn)生、協(xié)商程序、成果落地和監(jiān)督，推動算法公平化、可協(xié)商。

　　在此推動下，各地工會聯(lián)動多部門與頭部外賣、貨運(yùn)平臺開展算法協(xié)商，簽訂算法集體協(xié)議，推行算法取中、惡劣天氣彈性派單等，改善派單不合理、遠(yuǎn)距離強(qiáng)制派單等情況。

　　通過算法協(xié)商，兩大頭部外賣平臺上海分部明確“逐步取消超時(shí)扣款”、推動從負(fù)向處罰向正向激勵轉(zhuǎn)變，送達(dá)時(shí)間不再作為騎手考核的硬性指標(biāo)；山東聊城新就業(yè)形態(tài)工會聯(lián)合會貨運(yùn)行業(yè)分會與12家龍頭貨運(yùn)企業(yè)簽訂集體協(xié)議，針對勞動報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)逐一協(xié)商……多地簽訂新業(yè)態(tài)行業(yè)集體協(xié)議，建立常態(tài)化算法溝通機(jī)制，新就業(yè)形態(tài)勞動者算法申訴渠道更加通暢。

　　2025年8月5日，某出行平臺浙江省域平臺算法和勞動規(guī)則協(xié)商懇談會在杭州召開。勞動者代表和企業(yè)方代表共同簽署協(xié)議，明確實(shí)施“陽光收入賬單”，司機(jī)完成每一單后App端即時(shí)、清晰展示乘客支付總額、司機(jī)實(shí)際收入、平臺抽成金額及精確比例；建立動態(tài)收入保障機(jī)制，法定節(jié)假日及高峰時(shí)段平臺投入專項(xiàng)獎勵與補(bǔ)貼；當(dāng)監(jiān)測到司機(jī)連續(xù)服務(wù)接近4小時(shí)，平臺發(fā)出顯著疲勞提示并建議下線休息至少20分鐘，當(dāng)天休息不滿6小時(shí)禁止上線接單。該協(xié)議惠及近5萬名浙江網(wǎng)約車司機(jī)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有15家平臺企業(yè)開展算法和勞動規(guī)則協(xié)商并簽訂集體協(xié)議，覆蓋超2000萬新就業(yè)形態(tài)勞動者。快遞、外賣、貨運(yùn)等行業(yè)簽訂集體合同3576份，覆蓋平臺企業(yè)及其合作企業(yè)1.32萬家。

　　超時(shí)扣款、差評罰、商家出餐歸責(zé)、跨平臺欠薪、眾包“合作協(xié)議”扯皮……在新就業(yè)形態(tài)領(lǐng)域，這些矛盾糾紛量大、高頻、跨平臺、證據(jù)散。時(shí)福茂表示，由于點(diǎn)多面廣，這些矛盾糾紛如果走仲裁和訴訟程序，成本高、周期長，“一站式”矛盾調(diào)解成為及時(shí)維護(hù)新就業(yè)群體勞動權(quán)益的一把“金鑰匙”。

　　2024年以來，我國著力加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛一站式調(diào)解，在有條件的地方設(shè)立一站式調(diào)解中心，強(qiáng)化各類調(diào)解銜接聯(lián)動，受理新就業(yè)形態(tài)勞動者與平臺企業(yè)和用工合作企業(yè)之間因勞動報(bào)酬、獎懲、休息、職業(yè)傷害等勞動糾紛提出的調(diào)解申請，促進(jìn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)化解。

　　重慶市建設(shè)新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛一站式調(diào)解體系，九龍坡區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域構(gòu)建線上線下一體化解紛機(jī)制：線上依托“就近幫”數(shù)字平臺設(shè)立云調(diào)解室，設(shè)置遠(yuǎn)程調(diào)解、在線司法確認(rèn)通道；線下整合人力資源社會保障、法院、工會力量在綜合服務(wù)中心聯(lián)合駐點(diǎn)辦公，縮短維權(quán)流程。至2025年初，重慶已建立新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛一站式調(diào)解中心30余個(gè)，辦理相關(guān)糾紛案件400余件。

　　截至2025年8月，全國已建立一站式調(diào)解中心3000余家，構(gòu)建起覆蓋全國的多元聯(lián)合調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。

　　穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)新社會保障

　　在突出重點(diǎn)保障勞動權(quán)益的同時(shí)，我國穩(wěn)步推進(jìn)社會保障機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵包括新就業(yè)形態(tài)勞動者在內(nèi)的靈活就業(yè)人員根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會保險(xiǎn)，擴(kuò)展住房保障權(quán)益。

　　今年的政府工作報(bào)告提出，出臺支持靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工保險(xiǎn)的政策。近日，人力資源社會保障部等多部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系的意見，提出“研究制定促進(jìn)靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的措施”。

　　四川打破戶籍限制，外省靈活就業(yè)人員在川可就地參保；在遼寧，新就業(yè)形態(tài)勞動者可通過“參保地靈活，繳費(fèi)基數(shù)靈活、繳費(fèi)周期靈活”“三靈活”政策參加企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，并經(jīng)平臺統(tǒng)一參保“新職傷”……各地普遍放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)渠道，允許靈活就業(yè)人員在就業(yè)地或戶籍地之間靈活選擇參保地，在當(dāng)?shù)厣舷孪迾?biāo)準(zhǔn)之間靈活選擇繳費(fèi)基數(shù)，在按月、按季、按年之間靈活選擇繳費(fèi)方式。一些地方還鼓勵企業(yè)給長期穩(wěn)定完成平臺工作的勞動者提供一定的社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

　　面向未來，我國將完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索平臺企業(yè)承擔(dān)一定的社保責(zé)任，優(yōu)化社保公共服務(wù)，提升參保和享受待遇便捷度。此外，國家醫(yī)保局也將推動把新就業(yè)形態(tài)人員等納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。

　　住房公積金制度擴(kuò)面覆蓋，助力新就業(yè)群體“住有所居”。

　　自2021年起，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后在重慶、濟(jì)南、沈陽等36個(gè)城市開展靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)，圍繞“繳存靈活、提取自由、權(quán)益可接續(xù)”等政策，將外賣員、快遞小哥、主播、種植養(yǎng)殖戶、個(gè)體經(jīng)營者等納入繳存范圍。截至2024年末，試點(diǎn)城市累計(jì)超過100萬名靈活就業(yè)人員繳存住房公積金，其中約24萬人已使用公積金租房或購房。

　　今年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部就《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂征求意見稿）》公開征求意見，明確“個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可自愿參加住房公積金制度”。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這意味著靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度，從地方探索上升為國家層面的制度安排，覆蓋新就業(yè)群體等更廣泛人群。

　　馮喜良表示，我國正在加快織密新就業(yè)群體權(quán)益保障網(wǎng)，治理方式突出重點(diǎn)、動態(tài)優(yōu)化、穩(wěn)步推進(jìn)，呈現(xiàn)出“保安全、保過程、保長遠(yuǎn)”的鮮明特點(diǎn)，在推動平臺經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，切實(shí)增強(qiáng)新就業(yè)群體的獲得感、幸福感、安全感。■