畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目：征地補(bǔ)償安置方案可訴邊界探析

引言

集體土地征收流程環(huán)節(jié)繁復(fù)，征地補(bǔ)償安置方案究竟屬于僅作內(nèi)部報(bào)批的過(guò)程性行為，還是能夠單獨(dú)申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟的可訴行政行為，長(zhǎng)期是征地行政爭(zhēng)議中的核心分歧。某地某批次工業(yè)用地（磷煤化工一體化配套項(xiàng)目）征地糾紛歷經(jīng)行政復(fù)議、一審、二審均以 “補(bǔ)償安置方案系過(guò)程行為、不屬受案范圍” 駁回當(dāng)事人訴求，當(dāng)事人就此向高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙＝Y(jié)合該案全案事實(shí)、現(xiàn)行土地征收法律法規(guī)、司法解釋、國(guó)務(wù)院法制辦規(guī)范性文件及最高人民法院同類(lèi)裁判規(guī)則，厘清征地補(bǔ)償安置方案的司法審查邊界，對(duì)保障被征地群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益、統(tǒng)一征地類(lèi)案件裁判尺度具有重要普法與實(shí)務(wù)價(jià)值。

一、裁判核心分歧：已落地實(shí)施的補(bǔ)償安置方案不能一刀切認(rèn)定為 “過(guò)程性行為”

（一）司法解釋條文的法定適用邊界

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)、第十項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)報(bào)批準(zhǔn)備、論證、層報(bào)類(lèi)過(guò)程性行為，以及對(duì)公民權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。該條款并非全部征地補(bǔ)償安置方案的排除適用依據(jù)，條文本身存在明確適用前提：案涉方案僅停留在內(nèi)部草擬、征求意見(jiàn)、向上報(bào)批階段，未對(duì)外產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，未實(shí)際處置群眾土地、房屋、苗木等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）案涉項(xiàng)目客觀實(shí)施事實(shí)突破 “過(guò)程行為” 適用前提

本案中，貴州省畢節(jié)市織金縣某府出臺(tái)對(duì)應(yīng)年度第六批次工業(yè)用地征地補(bǔ)償安置方案，作為磷煤化工一體化項(xiàng)目征地唯一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，整套征收實(shí)施行為完全依附該方案開(kāi)展：一是依據(jù)方案對(duì)被征地群眾土地、房屋、苗木開(kāi)展實(shí)地測(cè)量，制作補(bǔ)償核算表；二是依據(jù)方案標(biāo)準(zhǔn)單方核算補(bǔ)償金額并劃轉(zhuǎn)至群眾賬戶；三是 2025 年 7 月依據(jù)方案占用承包土地、鏟除地上附著物；四是 2025 年 10 月依據(jù)方案拆除涉案住宅。一系列強(qiáng)制處置行為直接以補(bǔ)償安置方案為實(shí)施依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)造成不可逆、實(shí)質(zhì)性損害，該方案早已脫離單純內(nèi)部報(bào)批材料范疇，不再符合司法解釋中排除審查的行為類(lèi)型。

（三）一、二審裁判機(jī)械釋法存在法律適用錯(cuò)誤

兩級(jí)審理法院割裂法律條文與案件客觀事實(shí)的關(guān)聯(lián)，僅以征收程序后續(xù)存在補(bǔ)償協(xié)議、補(bǔ)償決定環(huán)節(jié)為由，一刀切認(rèn)定所有征地補(bǔ)償安置方案均不可單獨(dú)復(fù)議、訴訟，孤立、片面解讀司法解釋。該裁判邏輯直接剝奪群眾事前救濟(jì)途徑，若必須等到土地?fù)p毀、房屋拆除完畢后才能通過(guò)后續(xù)行為附帶審查補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)損失無(wú)法提前制止，明顯違背《土地管理法》公平補(bǔ)償、保障群眾權(quán)益，以及行政訴訟實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的立法宗旨，符合《行政訴訟法》規(guī)定 “適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤” 的再審情形。

二、法律定性誤區(qū)：專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目征地補(bǔ)償方案并非抽象規(guī)范性文件

（一）行政復(fù)議受案范圍法定區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

《行政復(fù)議法》第六條、第八條劃定救濟(jì)邊界：僅行政機(jī)關(guān)制定、面向不特定主體、可反復(fù)適用的普遍約束力規(guī)范性文件，不能單獨(dú)申請(qǐng)復(fù)議；針對(duì)特定征地范圍、特定被征地農(nóng)戶、能夠直接設(shè)定財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償義務(wù)、影響群眾切身利益的專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施方案，屬于可復(fù)議的具體行政行為。

（二）涉案方案屬于特定項(xiàng)目具體實(shí)施文件

本案補(bǔ)償安置方案僅適用于織金縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定社區(qū) 37.2282 公頃磷煤化工項(xiàng)目征地范圍，僅約束本批次登記在冊(cè)被征地農(nóng)戶，根據(jù)每戶土地權(quán)屬、地類(lèi)、房屋狀況差異化核算補(bǔ)償，并非面向轄區(qū)全部群眾反復(fù)適用的抽象規(guī)則。方案出臺(tái)后，某府直接依據(jù)其實(shí)施占地、拆房、發(fā)放補(bǔ)償，具備對(duì)外強(qiáng)制約束效力，群眾因方案遭受財(cái)產(chǎn)損失，依法享有復(fù)議救濟(jì)權(quán)利。原審裁判錯(cuò)誤將專(zhuān)項(xiàng)征地實(shí)施文件等同于普遍約束力規(guī)范性文件，不當(dāng)限縮行政復(fù)議法定受理范圍，侵害群眾法定救濟(jì)途徑。

三、實(shí)體審查缺失：原審未核查補(bǔ)償方案違反公平補(bǔ)償法定原則

（一）土地管理法對(duì)補(bǔ)償安置的強(qiáng)制性要求

《土地管理法》第四十八條確立征地核心準(zhǔn)則：征收土地必須給予公平、合理補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；地上青苗、附著物補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)結(jié)合培育成本、市場(chǎng)價(jià)值核算，農(nóng)村住宅需保障居住條件改善，同時(shí)必須明確細(xì)化被征地農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

（二）案涉方案多項(xiàng)內(nèi)容違背法定補(bǔ)償要求

當(dāng)事人在復(fù)議、一、二審階段均完整提交證據(jù)證實(shí)方案實(shí)體違法：其一，林木補(bǔ)償設(shè)置每畝最高 166 株統(tǒng)一上限，未區(qū)分苗木品種、培育年限、市場(chǎng)價(jià)值，多年培育珍稀苗木補(bǔ)償遠(yuǎn)低于實(shí)際損失；其二，住宅貨幣補(bǔ)償未核算房屋重置、周邊購(gòu)房成本，安置房選址偏遠(yuǎn)，面積補(bǔ)差規(guī)則不合理；其三，社會(huì)保障條款僅籠統(tǒng)表述，未明確參保檔次、養(yǎng)老發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法落實(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障義務(wù)。前述情形均直接違反土地征收公平補(bǔ)償強(qiáng)制性規(guī)定。

（三）法院不予實(shí)體審查構(gòu)成裁判疏漏

原審法院以方案不屬于受案范圍為由，完全拒絕審查補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合法性，未對(duì)苗木損失、房屋測(cè)算、社保對(duì)比等證據(jù)組織質(zhì)證認(rèn)證，未查清方案實(shí)體違法關(guān)鍵事實(shí)，未履行行政行為合法性全面審查的司法職責(zé)，案件基礎(chǔ)事實(shí)未能完整查清。

四、程序違法事實(shí)未查清：征地公告、聽(tīng)證程序不符合法定規(guī)范

（一）土地征收程序法定規(guī)范

《土地管理法》第四十七條第二款、《土地管理法實(shí)施條例》第二十八條明確：征地補(bǔ)償安置公告需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組公示不少于三十日，清晰載明異議渠道、聽(tīng)證權(quán)利；多數(shù)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)補(bǔ)償方案提出異議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證會(huì)并調(diào)整方案。

（二）案涉項(xiàng)目公示、聽(tīng)證程序存在明顯瑕疵

某府僅在社區(qū)公示欄張貼紙質(zhì)公告，未通過(guò)入戶告知、村民大會(huì)等有效方式保障群眾知曉聽(tīng)證權(quán)利；當(dāng)事人及村內(nèi)多名農(nóng)戶均對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出明確異議，行政機(jī)關(guān)僅以無(wú)書(shū)面異議為由拒絕召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，未完整履行聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的法定義務(wù)。當(dāng)事人一審提交公示照片、溝通記錄佐證程序違法，但審理法院簡(jiǎn)單認(rèn)定證據(jù)與案件無(wú)關(guān)、不予綜合評(píng)判，違反行政訴訟全面客觀審查證據(jù)的審判規(guī)則，屬于影響公正審判的程序瑕疵。

五、復(fù)議機(jī)關(guān)履職缺位：僅以行為定性駁回，未開(kāi)展全面合法性審查

（一）行政復(fù)議法定監(jiān)督職責(zé)

《行政復(fù)議法》第一條、第二十八條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)核心職能是監(jiān)督、糾正違法行政行為，受理復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)全面審查被訴行為的事實(shí)依據(jù)、法定程序、實(shí)體內(nèi)容，不能僅以程序定性直接駁回全部訴求。

（二）本案復(fù)議審查存在明顯履職不足

當(dāng)事人復(fù)議申請(qǐng)同時(shí)提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)體違法、方案制定程序違法、依據(jù)方案強(qiáng)制占地拆房三項(xiàng)核心主張，但復(fù)議機(jī)關(guān)僅審查方案是否屬于受案范圍，完全未核查補(bǔ)償過(guò)低、未組織聽(tīng)證、強(qiáng)制損毀財(cái)產(chǎn)等實(shí)體爭(zhēng)議，直接作出駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定書(shū)，未履行法定監(jiān)督糾錯(cuò)職責(zé)。一、二審法院未糾正復(fù)議機(jī)關(guān)審查缺位問(wèn)題，機(jī)械維持違法復(fù)議決定，裁判結(jié)果明顯不當(dāng)。

六、裁判尺度沖突：原審與最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)一執(zhí)法口徑相悖

（一）最高人民法院區(qū)分兩類(lèi)補(bǔ)償安置方案裁判規(guī)則

最高人民法院多件集體土地征收再審判例確立統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)：僅張貼征求意見(jiàn)、未取得省級(jí)征地批復(fù)、未開(kāi)展任何征地實(shí)施行為的草案，屬于過(guò)程性行為；征地項(xiàng)目取得省級(jí)用地批復(fù)后，行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)方案丈量土地、核算補(bǔ)償、強(qiáng)制占地拆房，方案實(shí)際處分群眾財(cái)產(chǎn)，具備獨(dú)立對(duì)外效力，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍。本案兩級(jí)法院未區(qū)分方案實(shí)施狀態(tài)，一刀切全部不予受理，裁判尺度與最高法指導(dǎo)精神沖突。

（二）國(guó)法〔2011〕35 號(hào)文件明確復(fù)議受理要求

國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（國(guó)法〔2011〕35 號(hào)）經(jīng)征求最高人民法院、全國(guó)人大常委會(huì)法工委意見(jiàn)下發(fā)，全國(guó)統(tǒng)一適用。文件明確：被征地群眾對(duì)某府批準(zhǔn)并實(shí)際執(zhí)行的征地補(bǔ)償安置方案不服，有權(quán)向上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面審查方案合法性，不得以 “過(guò)程行為” 為由直接駁回。本案復(fù)議機(jī)關(guān)完全違背該規(guī)范性文件執(zhí)法要求，未開(kāi)展實(shí)體審查，原審法院未予以糾正，法律適用存在根本性偏差。

結(jié)語(yǔ)

針對(duì)磷煤化工一體化這類(lèi)大型產(chǎn)業(yè)配套征地項(xiàng)目，征地補(bǔ)償安置方案能否單獨(dú)救濟(jì)，不能僅憑 “過(guò)程性行為” 一概而論，核心判斷標(biāo)準(zhǔn)在于方案是否取得征地批復(fù)、是否作為征收實(shí)施直接依據(jù)、是否實(shí)際處置被征地群眾財(cái)產(chǎn)。若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依據(jù)方案完成丈量、補(bǔ)償發(fā)放、占地、拆房等實(shí)質(zhì)征收行為，該方案不再屬于不可審查的內(nèi)部報(bào)批材料，群眾有權(quán)單獨(dú)申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、公示聽(tīng)證程序開(kāi)展全面合法性審查。

各地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地管理法律法規(guī)、國(guó)法〔2011〕35 號(hào)文件規(guī)范征地流程，充分保障被征地群眾知情權(quán)、異議權(quán)、聽(tīng)證權(quán)；司法機(jī)關(guān)審理征地案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合方案實(shí)際實(shí)施狀態(tài)區(qū)分行為性質(zhì)，統(tǒng)一裁判尺度，實(shí)質(zhì)性化解征地行政爭(zhēng)議，依法保護(hù)農(nóng)民土地與房屋財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益。（原創(chuàng)圖文，可以轉(zhuǎn)載。）