鄧猛 ? “十五五”時期特殊教育“補短板”：中國經驗與未來走向

特殊教育事業是實現教育公平、完善教育公共服務的重要組成部分，其發展程度不僅體現教育現代化的深度，也關系到國家公共服務體系的全面性和包容性。新時代以來，我國特殊教育發展進入快車道，普及水平、保障條件和教育質量得到顯著提升。當前，我國基礎教育總體上已經達到世界高收入國家平均水平，但特殊教育卻相對滯后，其發展跟不上國家社會經濟和教育改革的步伐，仍然是基礎教育的薄弱環節?！笆逦濉睍r期是實現2035年遠景目標的關鍵階段，在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（簡稱《綱要》）明確提出“健全特殊教育、專門教育保障機制”，著力推動“特殊教育補短板”。“補短板”這一鮮明要求，是黨和國家在系統總結新中國成立以來特殊教育發展成就的基礎上，立足我國社會經濟快速發展的新階段，著眼國際特殊教育發展趨勢作出的重大戰略決策。基于此，有必要從宏觀系統邏輯出發，全面分析我國特殊教育發展的現實基礎、主要短板和實踐經驗，在鞏固既有優勢的同時加快補齊關鍵弱項，進而推動基礎教育整體質量提升，更好服務教育現代化建設。

由普及邁向提質：面向“十五五”的特殊教育發展基礎

（一）以立法保障為基礎，特殊教育政策法規體系逐步健全

改革開放以來，我國特殊教育步入依法治教的軌道。《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國殘疾人保障法》等法律從國家責任、教育權利和公共服務保障等方面，為殘疾兒童少年接受教育提供了基本法律依據?！稓埣踩私逃龡l例》等專項法規進一步明確了殘疾人教育的制度安排，使特殊教育發展具有了更加清晰的法治基礎。新時代以來，特殊教育被持續納入國家教育改革與發展的戰略布局。從黨的十八大提出“支持特殊教育”到黨的十九大強調“辦好特殊教育”，再到黨的二十大提出“強化特殊教育普惠發展”，特殊教育的戰略地位不斷提升。連續三期實施的特殊教育提升計劃，推動特殊教育從保障入學機會逐步轉向提高教育質量、完善支持體系和推進融合教育。由此，我國初步形成了以國家法律為基礎、專項法規為支撐、政策規劃為引領的特殊教育制度體系。

（二）以普特融合為路徑，特殊教育發展格局基本形成

我國特殊教育在長期實踐中形成了具有本土特色的“普特融合”發展路徑。與一些國家主要依托普通學校推進融合教育不同，我國立足人口規模大、區域差異明顯、特殊教育資源分布不均等現實條件，逐步形成了以普通學校隨班就讀為主體，以特殊教育學校為骨干，以其他學校附設特教班、送教上門和遠程教育等形式為補充的發展格局。這一格局既強調保障殘疾兒童少年進入普通教育體系的機會，也重視特殊教育學校在專業支持、資源輻射和區域服務中的關鍵作用。隨班就讀擴大了殘疾學生接受普通教育的機會，特殊教育學校則在課程開發、教師培訓、資源支持和專業指導等方面發揮重要功能。通過普通教育與特殊教育之間的責任共擔、資源共享和協同支持，我國特殊教育探索出一條兼顧普及、公平和現實可行性的本土化融合教育道路。根據《2024年全國教育事業發展統計公報》，我國隨班就讀、特教班和送教上門的學生人數達到57.05萬人，占特殊教育在校生比例的62.29%。[1]

（三）以全學段貫通為方向，特殊教育向兩端不斷延伸

隨著特殊教育普及水平不斷提高，我國特殊教育發展重點逐步從保障義務教育階段入學，轉向構建更加完整、連續的特殊教育服務體系。目前，我國已基本形成覆蓋學前教育、義務教育、高中階段教育、職業教育、高等教育和成人教育的特殊教育體系，殘疾兒童少年受教育機會不斷擴大。近年來，國家持續推動特殊教育向非義務教育階段延伸，積極發展學前特殊教育，鼓勵有條件的地區建設十五年一貫制特殊教育學校，支持發展殘疾人職業教育、高等融合教育和繼續教育，并加強孤獨癥兒童特殊教育學校等專門資源建設。這表明，我國特殊教育正在從單一學段保障向全學段貫通銜接、從入學機會保障向終身發展支持轉變，打破了“義務教育畢業即終點”的局限，為殘疾兒童少年接受連續、適宜、有質量的教育奠定了基礎。

（四）以專業支撐為保障，特殊教育支持體系逐步完善

近年來，我國圍繞經費投入、資源中心建設、教師隊伍培養、數字化資源建設和跨部門協同等方面，持續推進特殊教育支持保障體系建設。在經費保障方面，國家堅持“特教特辦”，不斷提高特殊教育生均公用經費標準，并將隨班就讀學生納入相應經費保障范圍，為特殊教育和融合教育發展提供了重要支持。在專業資源建設方面，以特殊教育資源中心、資源教室、資源教師和巡回指導為支撐的服務體系逐步建立，國家級特殊教育資源平臺和數字化資源建設不斷推進。在教師隊伍建設方面，特殊教育專任教師、普通學校承擔隨班就讀任務的教師、資源教師、巡回指導教師和康復訓練人員等專業隊伍建設受到更多重視，特殊教育支持體系的重心正在由單純資源投入逐步轉向專業能力提升，特殊教育教師隊伍走向體系化、制度化建設之路。

面向“十五五”高質量發展：特殊教育“補短板”的現實任務

《綱要》提出推進特殊教育學校標準化建設，支持人口規模大的城市建設孤獨癥兒童特殊教育學校，將特殊教育納入師范類學生必修課程等內容。這意味著特殊教育不能停留在“有學上”的普及階段，而是要進一步走向“上好學”“能發展”“有支持”的高質量發展。

（一）對標教育公平與資源適配要求，特殊教育服務對象范圍亟須拓展

特殊教育高質量發展首先要求教育資源能夠精準回應不同兒童少年的發展需要。長期以來，我國特殊教育主要面向盲、聾、智力障礙等傳統殘疾類別兒童少年，近年來服務對象雖不斷拓展，但孤獨癥、腦癱、重度和多重殘疾兒童少年在入學機會、課程適配和專業支持方面仍面臨較多困難。與此同時，隨著兒童發展問題日益復雜，學習困難、情緒行為問題、注意力問題、社會交往困難等“其他特殊教育需要”逐漸凸顯，但目前我國政策法規對于“其他特殊教育需要兒童少年”的界定范圍、鑒定評估標準和教育安置流程尚不清晰，導致學校在識別、支持和保障相關學生方面仍較為薄弱。因此，特殊教育亟須從單純依據殘疾類別配置資源，轉向依據兒童實際教育需要提供精準支持，建立更加適應融合教育發展的現代特殊教育制度。

（二）圍繞擴優提質目標，特殊教育體系結構和學段銜接有待完善

《綱要》強調基礎教育擴優提質和基礎教育資源跨學段動態調整。對特殊教育而言，這意味著不僅要鞏固義務教育階段入學成果，還要進一步補齊學前教育、高中階段教育和高等教育的薄弱環節。具體而言，部分特殊兒童早期發現、早期干預和融合入園支持不足；高中階段和職業教育資源供給有限，專業設置和就業支持不夠充分；特殊學生從一個學段進入下一個學段時，個別化轉銜計劃和連續支持機制尚未廣泛建立等。由此導致部分特殊學生在升學、就業和社會融入過程中仍面臨支持中斷。此外，從橫向安置形態看，我國雖然已經形成特殊教育學校、特教班、隨班就讀、送教上門等多種安置形式，但仍然面臨科學布局和服務質量挑戰。因此，特殊教育學校標準化建設、十五年一貫制特殊教育學校建設、孤獨癥專門學校建設、特教班規范化建設以及送教上門質量保障等，是“十五五”時期需要補齊的重要短板。

（三）聚焦融合教育方向，隨班就讀支持保障體系需要加強

《綱要》提出建設高質量教育體系。高質量融合教育不是簡單地讓特殊學生進入普通學校，而是要求普通學校能夠提供適宜的課程、教學、環境和專業支持。當前，我國隨班就讀規模不斷擴大，但部分地區和學校仍存在重安置輕支持、重入學輕質量的問題。一些特殊學生雖然進入普通班級，卻缺乏個別化教育計劃、課程調整、課堂參與支持和同伴互動支持，出現了“隨班就坐”“隨班就混”等現象。與此同時，普通學校還存在一批未被明確識別的特殊教育需要學生，他們在學習、行為、情緒或社會交往方面存在困難，卻難以及時獲得專業支持。普通學校教師特殊教育專業知識不足，資源教師配備不足，資源教室功能定位不清，巡回指導和多學科協同機制不健全，特殊教育學校對普通學校的資源輻射作用也尚未充分發揮。因此，融合教育亟須從規模擴張轉向質量提升，從形式安置轉向實質支持。

（四）面向高水平教師隊伍需求，特殊教育專業人才供給亟待強化

《綱要》明確提出實施教師教育能力提升工程，培養造就高水平教師隊伍。特殊教育對象復雜、教育需求多樣，對教師的數量、專業能力等都提出了更高要求。根據教育部數據，我國目前共有特殊教育學校2396所，在校生91.59萬人，特殊教育專任教師8.13萬人，平均生師比約為11∶1，[2] 遠低于特殊教育適宜發展的合理需求。此外，特殊教育教師結構不優、專業能力不強，也是制約特殊教育高質量發展的重要因素。具體而言，特殊教育學校教師在孤獨癥兒童教育、重度和多重殘疾兒童教育、情緒行為支持、輔助技術應用以及融合教育指導等方面能力仍需提升；普通學校教師普遍缺乏特殊教育知識和融合教育實踐能力，校內資源教師數量不足，且部分資源教師由學科教師、心理教師或行政人員兼任，專業角色和職責不夠清晰；高校特殊教育專業人才培養體系與融合教育發展需求之間仍存在一定距離，普通師范生培養中也尚未系統納入特殊教育必修內容。因此，未來特殊教育發展仍需要在加強專業人才培養和教師隊伍建設等方面下功夫。

優質融合：面向“十五五”的特殊教育系統改革路徑

面向“十五五”，我國特殊教育應以優質融合為發展方向，補短板、強弱項、提質量，系統推進法治保障、體系建設、融合實踐和師資隊伍建設等方面改革。

（一）健全法律法規體系，以制度保障特殊教育高質量發展

“十五五”時期應將特殊教育法規建設作為“補短板”的重要抓手。一方面，要推動現有政策成果制度化、法律化。改革開放以來，我國在隨班就讀、送教上門、資源中心建設、特殊教育經費保障、融合教育支持等方面積累了豐富的實踐經驗，應及時將成熟經驗上升為法律制度，增強政策的連續性和執行的穩定性。另一方面，應加快研究制定專門的特殊教育法，從國家立法層面對特殊教育的對象范圍、基本原則、政府責任、學校義務、專業支持、經費保障、教師隊伍、質量評價和權利救濟等作出系統規定。

更重要的是，要建立可落實、可監督、可問責的特殊教育制度運行機制。未來應進一步明確各級政府在特殊教育資源配置中的主體責任，建立特殊教育發展監測和督導制度，將特殊需要兒童入學安置、融合教育支持、資源教師配備、無障礙環境建設、個別化教育計劃實施等納入教育督導和質量評估范圍。同時，要完善特殊需要兒童教育權益保障和申訴救濟機制，使家庭在教育安置、支持服務和權益維護過程中擁有更加明確的制度通道。只有通過法治方式明確責任、規范程序、保障資源，特殊教育才能從政策推動走向制度保障，從階段性改善走向長效化發展。

（二）堅持普惠公平導向，構建全學段、全覆蓋的現代化特殊教育體系

面向“十五五”的特殊教育體系建設，首先要實現服務對象從“狹義殘疾”向“廣義特殊教育需要”的拓展。未來應在法律和政策層面進一步明確“其他特殊教育需要兒童少年”的范疇，建立科學規范的篩查、評估、認定和支持流程，逐步形成以“特殊教育需要”為核心的支持體系。特殊教育資源配置不應只看學生是否持有殘疾證，而應覆蓋所有在學習、溝通、行為、情緒、社會參與等方面有特殊需求的學生群體。

其次，要構建全學段銜接貫通的特殊教育體系。學前教育階段應加強早期篩查、早期干預和融合入園支持，推動特殊需要兒童在生命早期獲得及時、適宜的教育和康復服務。義務教育階段應繼續鞏固殘疾兒童少年入學成果，重點從“入學率”轉向“教育質量”和“支持質量”。高中階段和職業教育應進一步擴大資源供給，豐富專業設置，強化職業能力培養、社會適應訓練和就業支持，避免殘疾學生在接受義務教育后出現新的教育斷點。高等教育階段應完善殘疾學生考試招生、無障礙學習、學業支持、生活支持和就業指導機制，推動殘疾人接受高等教育從少數機會供給走向更加普惠、開放和可持續的發展，實現殘疾青年上大學的夢想。

再次，要建立貫穿特殊學生成長全過程的轉銜支持機制，在關鍵學段轉換節點開展評估、溝通和支持設計，確保特殊學生的教育目標、支持策略和服務資源能夠連續銜接。特別是對于孤獨癥、重度和多重殘疾學生，更應建立教育、康復、醫療、社會服務和家庭共同參與的轉銜機制，避免特殊學生在升學、轉段和離校過程中出現支持中斷。

最后，要優化特殊教育資源布局，形成適應我國人口結構和區域差異的服務網絡。對于人口密集、資源基礎較好的地區，可重點發展高質量融合教育、十五年一貫制特殊教育學校、孤獨癥兒童特殊教育學校和區域資源中心；對于農村地區、邊遠地區和人口分散地區，應通過特殊教育學校輻射、巡回指導、遠程教育、送教上門和數字化資源等方式保障服務可及性。在資源配置上，應避免簡單平均分配，而要根據區域人口變化、特殊兒童數量、教育需求類型和現有資源基礎進行動態調整，真正實現資源跟著需求走、支持圍著學生轉。

（三）立足本土實踐創新，推動融合教育從物理融合走向優質融合

融合教育是“十五五”時期特殊教育高質量發展的主要方向。融合教育發展應從“有沒有隨班就讀”轉向“隨班就讀質量如何”，從“學生是否在普通班級”轉向“學生是否真實參與學習和學校生活”。

第一，要推動融合教育從“安置導向”轉向“參與導向”。高質量的融合教育不是把特殊學生放進普通班級即可，而是讓特殊學生在課程學習、課堂互動、同伴交往、學校活動和集體生活中實現全面參與。應將特殊學生參與質量作為評價融合教育的重要指標，關注特殊學生是否有適宜的學習目標，獲得必要的課程調整，參與課堂活動，擁有同伴互動機會，在情緒、行為和社會適應方面得到支持等。

第二，要強化普通學校融合教育支持條件建設。融合教育質量取決于學校是否具備專業支撐能力。未來應進一步推進無障礙環境建設、資源教室規范化建設、資源教師配備、輔助技術應用、課程教材調整和校園融合文化建設，健全巡回指導和區域專業支持體系。特殊教育學校應進一步從單一辦學機構轉向區域特殊教育專業支持中心，在評估、課程、教學、康復、行為支持、教師培訓和家長指導等方面為普通學校提供服務?？h區層面應建立穩定的巡回指導制度，明確巡回指導教師的職責、服務頻次、工作內容和質量評價標準。

第三，要推動數字化賦能融合教育。對于邊遠地區、農村地區和專業資源不足地區，數字化資源可以有效彌補專業支持不足的問題。應落實“十五五”深入實施教育數字化戰略的要求，加快建設特殊教育數字資源平臺，開發適合不同障礙類型和學習需要的課程資源、輔助溝通工具、評估工具和教師培訓資源。通過數字化服務精準評估、個性化學習和遠程指導等，使優質特殊教育資源突破地域限制，實現資源共享。

第四，要加強中國融合教育經驗的理論總結和國際傳播。我國隨班就讀、普特融合、資源中心、送教上門、醫教結合、康教結合等實踐，是在中國教育制度、文化傳統和資源條件下形成的本土經驗。應加強學術研究，將實踐經驗上升為理論概念、制度模型和評價框架，構建具有中國特色的融合教育自主知識體系，并加強國際傳播和資源共享，為國際特殊教育事業貢獻中國智慧與力量。

（四）弘揚教育家精神，打造新時代高水平特殊教育專業隊伍

首先，要擴大特殊教育專業人才供給，優化專業結構。隨著孤獨癥、學習障礙、情緒行為障礙、重度和多重殘疾兒童教育需求的增加，傳統特殊教育專業人才培養已經難以完全滿足實踐需要。應進一步加強高校特殊教育專業建設，適度擴大特殊教育專業招生規模，支持高校設置孤獨癥兒童教育、融合教育等相關方向，培養適應新時代特殊教育發展需要的專業人才。

其次，要完善特殊教育教師職前培養體系。特殊教育教師不僅要掌握基本教育理論和教學能力，還應具備評估診斷、個別化教育計劃制訂、課程調整、行為支持、溝通干預、輔助技術應用、家庭合作和跨專業協作能力。高校特殊教育專業課程體系應進一步強化實踐導向，增加真實課堂觀察、個案評估、融合教育實習、跨專業合作訓練和循證干預能力培養，避免人才培養與學校教育實際需求脫節。

最后，要將特殊教育素養納入普通教師培養體系。未來應在師范生培養中全面開設特殊教育與融合教育必修課程，使普通教師在職前階段就具備理解學生差異、識別特殊需要、實施課堂調整和開展家校溝通的基本能力。對于已經在崗的普通學校校長和教師，應將特殊教育和融合教育納入繼續教育必修內容。學校層面應建立校本研修機制，通過案例研討、課堂觀摩、巡回指導、專家入校和同伴互助等方式，幫助教師提升融合教育專業素養。

參考文獻

[1][2] 教育部. 2024年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].（2025-06-11）[2026-04-06]. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202506/t20250611_1193760.html.

本文系2023年度國家社會科學基金教育學一般項目“特殊教育普惠發展機制與實踐路徑研究”（課題編號：BHA230160）的研究成果

(鄧猛 作者系華東師范大學特殊教育學系教授）

《人民教育》2026年第11期

作者：鄧猛