兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升與未來產(chǎn)業(yè)壯大 | 社會科學(xué)報

“十五五”規(guī)劃指出，要建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟(jì)根基，需“優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”“培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)”。為打造兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，須盡快建立“分層適配、動態(tài)協(xié)同”的政策分析框架，推動產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合、協(xié)同增效。

原文 ：《兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升與未來產(chǎn)業(yè)壯大》

作者 |中國信息通信研究院數(shù)研中心副總工程師 田蕾

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策面臨雙重任務(wù)：一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占國民經(jīng)濟(jì)主體地位，面臨技術(shù)鎖定效應(yīng)顯著、資產(chǎn)專用性強、就業(yè)吸納剛性突出的多重結(jié)構(gòu)性約束；另一方面，未來產(chǎn)業(yè)處于技術(shù)路線發(fā)散、贏家未定的高風(fēng)險探索期，亟需耐心資本與制度創(chuàng)新。兩者對政策的需求存在根本差異，在資源分配、就業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展中深度交織。

在中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)政策面臨前所未有的雙重挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（鋼鐵、石化、紡織、機(jī)械、建材等）仍貢獻(xiàn)了超過70%的工業(yè)增加值與大量就業(yè)，但其增長動力衰減、產(chǎn)能過剩、環(huán)境壓力加大，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。另一方面，以人工智能、量子科技、生物制造、未來能源為代表的未來產(chǎn)業(yè)，被視為大國博弈的戰(zhàn)略制高點，但其技術(shù)路線高度不確定、商業(yè)化周期漫長，政府與市場均面臨“投什么、怎么投”的決策困境。當(dāng)前，基層政策討論往往陷入“喜新厭舊”或“抱殘守缺”的兩極分化：一部分觀點主張全力押注未來產(chǎn)業(yè)，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)視為“包袱”；另一部分觀點則強調(diào)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的不可替代性，對新興產(chǎn)業(yè)持觀望態(tài)度。這種非此即彼的思維，忽視了產(chǎn)業(yè)政策本應(yīng)具備的系統(tǒng)性與動態(tài)性。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)并非零和博弈，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為新技術(shù)提供應(yīng)用場景與市場空間，未來產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)賦能與升級方向。在新舊動能轉(zhuǎn)換期，我國產(chǎn)業(yè)政策怎么看？怎么辦？

為打造兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，須盡快建立“進(jìn)階適配、動態(tài)協(xié)同”的政策分析框架，以側(cè)重于退出機(jī)制設(shè)計、需求側(cè)牽引與利益協(xié)調(diào)的存量重構(gòu)政策引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，以多路線并行支持、場景開放與容錯機(jī)制的增量探索政策促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)培育，通過技術(shù)溢出、人才互通、供應(yīng)鏈聯(lián)動實現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)雙向賦能，依托催化型、生態(tài)型政府治理新模式，推動產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合、協(xié)同增效。

以政策工程推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)存量重構(gòu)與升級

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨復(fù)雜性與政策困境。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之所以“轉(zhuǎn)型難”，并非因為企業(yè)缺乏意愿，而是因為其面臨多重鎖定效應(yīng)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級存在三重結(jié)構(gòu)性鎖定。一是生產(chǎn)體系高度專用導(dǎo)致的技術(shù)鎖定，企業(yè)被固化于特定工藝路徑，難以承接新技術(shù)范式。二是設(shè)備與廠房等專用性資產(chǎn)沉沒成本高昂，形成資產(chǎn)鎖定。三是就業(yè)崗位與地方財政深度綁定，形成利益格局鎖定，地方政府與企業(yè)之間形成“太大而不能倒”的相互依賴關(guān)系，阻礙了市場出清與資源再配置。以某省低速電動汽車產(chǎn)業(yè)為例。該產(chǎn)業(yè)長期被主流輿論視為“低端”“山寨”，但它滿足了廣大農(nóng)村地區(qū)低成本、短途出行的真實需求，并培育了一批具備一定研發(fā)能力的企業(yè)。該省政府在長達(dá)數(shù)年的政策搖擺中，選擇了“睜一只眼閉一只眼”的策略，并未一刀切取締，而是通過逐步提高標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)企業(yè)升級。這一案例表明，對于鎖定效應(yīng)強的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，政策不宜采用“休克療法”，而應(yīng)采取漸進(jìn)式、分類施策的方式。

以“催化型政府”激活企業(yè)創(chuàng)新原生動力，從直接干預(yù)到生態(tài)賦能。與傳統(tǒng)的“干預(yù)型政府”或“扶持型政府”不同，催化型政府不直接命令企業(yè)做什么，也不會大規(guī)模發(fā)放補貼，而是通過信息撮合、技術(shù)對接、平臺搭建、人才引進(jìn)等方式，促成企業(yè)之間以及企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的合作，從而激活創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在某地產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”過程中，地方政府并沒有指定哪家企業(yè)轉(zhuǎn)型做機(jī)器人，而是建立了公共技術(shù)服務(wù)平臺、組織供需對接會，并引進(jìn)香港、深圳的研發(fā)團(tuán)隊與本地制造企業(yè)對接。這種催化作用，使大量傳統(tǒng)制造企業(yè)逐步向自動化、智能化升級，且整個過程以市場自組織為主。地方轉(zhuǎn)型實踐的啟發(fā)是，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的著力點應(yīng)從給錢轉(zhuǎn)向搭橋，從挑選贏家轉(zhuǎn)向培育生態(tài)。

進(jìn)一步完善退出機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級無法回避落后產(chǎn)能退出問題。但退出不等于簡單的關(guān)停。中國產(chǎn)業(yè)政策缺乏有效的退出機(jī)制，出現(xiàn)補貼只進(jìn)不出、僵尸企業(yè)僵而不死的現(xiàn)象。設(shè)計日落條款、績效掛鉤、獨立評估是政策精細(xì)化的關(guān)鍵。同時，退出必然涉及職工安置、再就業(yè)培訓(xùn)、地方財政補償?shù)壤嬖俜峙鋯栴}。這些問題的解決，不能僅靠產(chǎn)業(yè)政策本身，還需要社會保障政策、區(qū)域政策的協(xié)同。因此，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不能繼續(xù)單兵突進(jìn)，而應(yīng)嵌入更廣泛的社會治理體系之中協(xié)同考慮。

以分層機(jī)制探索未來產(chǎn)業(yè)探索與培育

未來產(chǎn)業(yè)的特殊性決定了其產(chǎn)業(yè)政策制定的核心路線不能依賴傳統(tǒng)模式。與新興產(chǎn)業(yè)不同，未來產(chǎn)業(yè)最顯著的特征是技術(shù)路線并行發(fā)散、贏家高度不確定。例如，量子計算存在超導(dǎo)、離子阱、光量子等多種路線，可控核聚變有磁約束與慣性約束之分，腦機(jī)接口也有侵入式、非侵入式之異。在這種高度不確定性下，傳統(tǒng)的挑選贏家的產(chǎn)業(yè)政策面臨失效風(fēng)險，因為，政府并不比市場更清楚哪條路線最終會成功。這意味著，未來產(chǎn)業(yè)政策的核心任務(wù)不再是選方向，而是構(gòu)建一個能夠篩選出好方向的機(jī)制。例如，多路線并行資助，避免押注單一技術(shù)。出臺競爭性賽馬機(jī)制，讓技術(shù)競爭自然選擇，動態(tài)評估與退出，淘汰進(jìn)展滯后的路線。用制度化的試錯來替代政府的事前判斷。

因此，需要構(gòu)建一個分層培育的未來產(chǎn)業(yè)政策匹配方案，并以此為依據(jù)進(jìn)行政策工具創(chuàng)新。根據(jù)技術(shù)成熟度與商業(yè)化距離，建議將未來產(chǎn)業(yè)分為三個層級，匹配不同政策工具。第一類產(chǎn)業(yè)類型是處于可行性空間驗證期的產(chǎn)業(yè)，典型代表如量子計算、可控核聚變。對于這類產(chǎn)業(yè)，需要大科學(xué)裝置、穩(wěn)定基礎(chǔ)研究支持、多路線并行資助等政策工具的扶持。第二類產(chǎn)業(yè)類型是處于工程突破轉(zhuǎn)化期的產(chǎn)業(yè)，典型領(lǐng)域如腦機(jī)接口、生物制造等。這類產(chǎn)業(yè)需要的是概念驗證中心、中試平臺、沙盒監(jiān)管、首臺套支持等政策工具。第三類產(chǎn)業(yè)類型是處于生態(tài)競爭沖刺期的產(chǎn)業(yè)，如氫能、6G等。這類產(chǎn)業(yè)則需要場景開放、政府采購、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、出口促進(jìn)等政策工具來幫助進(jìn)一步篩選。該框架已在“十五五”規(guī)劃相關(guān)討論中得到初步認(rèn)可。其核心在于避免“一刀切”，對尚處空間期的產(chǎn)業(yè)要求短期經(jīng)濟(jì)回報是不合理的，對已近產(chǎn)業(yè)化的領(lǐng)域繼續(xù)停留在實驗室支持也是資源錯配。

此外，還需要培育耐心資本，建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好資本基礎(chǔ)。未來產(chǎn)業(yè)的超長周期與市場化資本的短期回報要求存在根本沖突。中國目前“耐心資本”不足，已成為制約未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。政策有三個發(fā)力點：一是通過國家基金、引導(dǎo)基金提供長期低成本資金；二是建立政府與市場按比例分擔(dān)投資損失的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；三是改革國有資本考核機(jī)制，容忍長投資周期和高失敗率。如何培育本土的科技風(fēng)投人才、提升政府的技術(shù)識別能力，是未來產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計的長期課題。

以動態(tài)平衡框架推動傳統(tǒng)與未來產(chǎn)業(yè)協(xié)同

尋求傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)的資源互補性。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)在財政資源、人才、土地上存在競爭關(guān)系。若過度傾斜未來產(chǎn)業(yè)，可能導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“失血”加速衰退，引發(fā)就業(yè)與社會穩(wěn)定問題；反之，如果固守傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，則可能錯失技術(shù)變革窗口。因此，政策需要在兩者之間尋求動態(tài)平衡。

需要注意，這種平衡并非機(jī)械的“各占一半”。更優(yōu)的思路是識別兩者之間的互補性：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為未來技術(shù)提供應(yīng)用場景與市場，如鋼鐵行業(yè)對工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、AI質(zhì)檢和碳足跡核算的需求。未來產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)賦能與升級路徑，如新能源技術(shù)推動傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。以政策供給驅(qū)動場景開放平臺建設(shè)，如昆山“場景之窗”通過集中發(fā)布場景需求與供給信息，降低信息搜尋成本，促進(jìn)要素跨邊界流動與重組，將產(chǎn)業(yè)間的零和競爭轉(zhuǎn)化為生態(tài)協(xié)同。

做好央地分工與因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。未來產(chǎn)業(yè)的研發(fā)環(huán)節(jié)高度依賴頂尖大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)，主要集中在北京、上海、合肥、深圳等少數(shù)創(chuàng)新高地，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級則遍布全國，尤其與地方產(chǎn)業(yè)集群緊密相關(guān)。因此，央地之間需要合理分工，中央主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定；地方根據(jù)自身稟賦，選擇性地嵌入產(chǎn)業(yè)鏈的特定環(huán)節(jié)，如零部件、應(yīng)用開發(fā)、系統(tǒng)集成，避免“一哄而上”造成資源浪費。

推動產(chǎn)業(yè)政策制定從“范式分立”到“范式協(xié)同”。我國產(chǎn)業(yè)政策通常存在兩大范式：一是以新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的因勢利導(dǎo)范式，主張遵循比較優(yōu)勢、順勢而為；二是以演化經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的使命創(chuàng)新范式，強調(diào)主動塑造市場、引領(lǐng)方向。前者更契合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級路徑，后者更適配未來產(chǎn)業(yè)的探索邏輯。面對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展兼具存量與增量的復(fù)雜局面，產(chǎn)業(yè)政策研究需要從范式分立走向范式協(xié)同，混合使用不同范式的政策工具，根據(jù)反饋動態(tài)調(diào)整的混合型政策思維比固守某種理論將更貼近產(chǎn)業(yè)實踐。

總的來說，第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級核心是存量重構(gòu)，其政策重點是退出機(jī)制設(shè)計、需求側(cè)牽引與利益協(xié)調(diào)。應(yīng)大力發(fā)展“催化型政府”，通過場景公開、信息撮合、平臺搭建、技術(shù)對接等方式激活創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，而非依賴補貼。第二，未來產(chǎn)業(yè)的培育核心是增量探索，其政策重點是多路線并行支持、場景開放與容錯機(jī)制。建立分層培育體系，發(fā)展耐心資本，賽馬機(jī)制讓技術(shù)競爭選擇贏家。第三，傳統(tǒng)與未來產(chǎn)業(yè)并非對立，應(yīng)通過技術(shù)溢出、人才流動、供應(yīng)鏈協(xié)同相互賦能。政策重點在于著力搭建融合協(xié)作平臺，促進(jìn)新技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用持續(xù)涌現(xiàn)。第四，央地之間需合理分工。中央負(fù)責(zé)前沿研究、跨部門與跨區(qū)協(xié)調(diào)，地方根據(jù)自身稟賦選擇產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)主動嵌入，建立容錯機(jī)制，鼓勵積極探索。

文章為社會科學(xué)報“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會科學(xué)報第2010期第2版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責(zé)編：狄書一

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