專家解讀 | 高曉明、李祉臻：城市治理的“大安全”時(shí)代——《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》解讀

導(dǎo)讀

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”），對(duì)“十五五”時(shí)期安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作作出部署。為深入學(xué)習(xí)貫徹《規(guī)劃》精神，凝聚行業(yè)共識(shí)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)。誠(chéng)邀多位專家學(xué)者建言獻(xiàn)策，推動(dòng)規(guī)劃理論與應(yīng)急實(shí)踐深度融合，以規(guī)劃智慧賦能《規(guī)劃》高質(zhì)量落地。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：1868字

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作 者

高曉明，中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院有限公司

李祉臻，北京工業(yè)大學(xué)建筑工程學(xué)院

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），把“以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展”擺在突出位置，也把應(yīng)急體系建設(shè)放到中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理的安全底座上來(lái)部署。城市是人口、產(chǎn)業(yè)、交通、能源、信息和公共服務(wù)高度集聚的復(fù)雜系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)沿著空間、設(shè)施和人群相互傳導(dǎo)。把“大安全、大應(yīng)急”落實(shí)到城市治理中，關(guān)鍵是把安全要求轉(zhuǎn)化為城市運(yùn)行的制度安排、空間約束和治理能力。

格局重塑

以“大安全、大應(yīng)急”統(tǒng)籌城市風(fēng)險(xiǎn)治理

圍繞“大安全大應(yīng)急”格局這一重大演進(jìn)，城市安全治理的重點(diǎn)在于推動(dòng)城市安全體系由條線管理走向系統(tǒng)統(tǒng)籌。消防、防汛、燃?xì)狻⒔煌ā⒆〗ā?yīng)急等工作雖有專業(yè)分工，但更是服務(wù)于同一座城市的運(yùn)行安全。對(duì)超大特大城市和高密度建成區(qū)而言，安全治理的關(guān)鍵不只是部門各盡其責(zé)，而是形成統(tǒng)一研判、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一響應(yīng)的治理框架。

《規(guī)劃》把聯(lián)合指揮、會(huì)商研判、監(jiān)測(cè)預(yù)警等機(jī)制作為重要內(nèi)容，進(jìn)一步指向復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)條件下的協(xié)同治理。城市風(fēng)險(xiǎn)往往具有鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)特征，單一災(zāi)害事故可能牽動(dòng)交通、能源、通信、公共服務(wù)等多個(gè)系統(tǒng)，城市治理，就是要把風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商、信息共享、資源統(tǒng)籌和責(zé)任落實(shí)前置到日常運(yùn)行中，把安全防災(zāi)與韌性建設(shè)系統(tǒng)建構(gòu)于項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和更新、消除的全鏈條，真正嵌入到城市運(yùn)行管理中，做到“常態(tài)”與“應(yīng)急”的全過(guò)程統(tǒng)一。

源頭管控

以事前預(yù)防筑牢城市安全韌性根基

《規(guī)劃》將治理模式向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)型深化部署作為主線，專門部署自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)空間管控制度，并把打造安全韌性城鄉(xiāng)作為重要任務(wù)。城市治理中的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和更新就需要與此銜接和落地。城市風(fēng)險(xiǎn)往往并非突然生成，而是長(zhǎng)期積累于復(fù)雜設(shè)施系統(tǒng)、低洼片區(qū)、高負(fù)荷空間和老舊小區(qū)之中，事前預(yù)防要做到把安全評(píng)估、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)管控和空間治理納入規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和更新全鏈條，避免“事后補(bǔ)救”的被動(dòng)成本。城市規(guī)劃中關(guān)鍵功能布局、風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)、用途管制、開發(fā)強(qiáng)度控制、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和生命線布局等，是降低風(fēng)險(xiǎn)暴露、提升設(shè)施韌性的重要措施，要作為城市空間治理和基礎(chǔ)設(shè)施治理必須守住的底線邏輯。

閉環(huán)治理

以全要素支撐健全處置保障體系

《規(guī)劃》中強(qiáng)化了城市治理所需要的風(fēng)險(xiǎn)感知、趨勢(shì)研判、預(yù)案觸發(fā)、力量調(diào)度和復(fù)盤改進(jìn)的全過(guò)程閉環(huán)治理安排，智慧應(yīng)急行動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)了數(shù)據(jù)、模型、預(yù)案和資源的貫通，提供了新平臺(tái)、新場(chǎng)景和新手段，數(shù)據(jù)賦能決策鏈條、指揮鏈條和執(zhí)行鏈條，突出體現(xiàn)了城市安全治理能力的數(shù)智化快速演進(jìn)。城市生命線工程是檢驗(yàn)這一應(yīng)急能力的關(guān)鍵場(chǎng)景。供水、排水、燃?xì)狻㈦娏Α⑼ㄐ拧蛩怼④壍澜煌ǖ认到y(tǒng)是城市日常運(yùn)行的關(guān)鍵設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，風(fēng)險(xiǎn)也最易、最快傳導(dǎo)，《規(guī)劃》部署關(guān)鍵在于提升城市對(duì)關(guān)鍵系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的早識(shí)別、快處置和強(qiáng)恢復(fù)能力。

面向“十五五”，現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)不是一輪專項(xiàng)整治，也不是若干設(shè)施項(xiàng)目的簡(jiǎn)單疊加，而是城市治理體系安全韌性現(xiàn)代化更新的重要階段。以習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要理論為根本遵循，把安全韌性貫穿城市治理全過(guò)程，才能在高質(zhì)量發(fā)展中守牢高水平安全底線，讓“大安全、大應(yīng)急”真正成為中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理的新底座。

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要聞 |《現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)“十五五”規(guī)劃》印發(fā)，將安全韌性要求貫穿國(guó)土空間規(guī)劃及各類建設(shè)規(guī)劃之中

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