“十五五”碳達峰行動方案發(fā)布，零碳工廠與綠電直連將成破局關(guān)鍵

國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《“十五五”碳達峰行動方案》的通知

國發(fā)〔2026〕22號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

現(xiàn)將《“十五五”碳達峰行動方案》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

國務(wù)院

2026年7月5日

（本文有刪減）

“十五五”碳達峰行動方案

“十五五”時期是實現(xiàn)碳達峰的關(guān)鍵期、攻堅期。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，根據(jù)生態(tài)環(huán)境法典和《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》等有關(guān)要求，制定本方案。

一、總體要求

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，認(rèn)真落實四中全會部署，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮碳達峰碳中和戰(zhàn)略牽引作用，更好統(tǒng)籌保障能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展，以能源綠色低碳轉(zhuǎn)型為關(guān)鍵，深入推進產(chǎn)業(yè)綠色化、低碳化，更高水平、更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作，穩(wěn)步實現(xiàn)煤炭和石油消費達峰，將綠色低碳導(dǎo)向融入國民經(jīng)濟循環(huán)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式，培育更多綠色經(jīng)濟增長點，厚植高質(zhì)量發(fā)展綠色底色。

到2030年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消費占比達到25%，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)，為實現(xiàn)2035年國家自主貢獻目標(biāo)、推進碳中和奠定堅實基礎(chǔ)。

二、加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化

（一）大力推進非化石能源開發(fā)。堅持風(fēng)光水核等多能并舉，更大力度發(fā)展新能源，統(tǒng)籌開發(fā)布局和消納利用，擴大非化石能源有效供給。建設(shè)“三北”風(fēng)電光伏、西南水風(fēng)光一體化、沿海核電、海上風(fēng)電等清潔能源基地，積極發(fā)展分布式光伏、分散式風(fēng)電，推動光熱發(fā)電、海洋能發(fā)電規(guī)?；l(fā)展，因地制宜利用生物質(zhì)能、地?zé)崮?，布局建設(shè)風(fēng)光氫氨醇一體化基地。加快推進新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋。到2030年，風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機容量達到28億千瓦以上，常規(guī)水電裝機容量達到4.1億千瓦左右，核電運行裝機容量達到1.1億千瓦左右。

（二）加快提升電力系統(tǒng)新能源消納能力。適應(yīng)新能源發(fā)展趨勢，強化電力系統(tǒng)對新能源的接納、配置和調(diào)控能力。提升跨省跨區(qū)輸電和互補互濟能力，加快特高壓外送通道建設(shè)，新增西電東送能力8000萬千瓦以上，大力推進省間電力互濟工程建設(shè)。支持新能源就地消納，積極發(fā)展綠電直連、新能源就近接入增量配電網(wǎng)等綠電直供模式，推動源網(wǎng)荷儲一體化發(fā)展。持續(xù)擴大電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源規(guī)模，堅持生態(tài)優(yōu)先、需求導(dǎo)向、優(yōu)化布局，因地制宜加快建設(shè)抽水蓄能電站；推動新型儲能規(guī)?；l(fā)展，大力發(fā)展長時儲能；挖掘需求側(cè)調(diào)節(jié)潛力，加快虛擬電廠發(fā)展，推動可調(diào)節(jié)負(fù)荷等各類分散資源參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)。逐步明確重點用能行業(yè)可再生能源消費最低比重目標(biāo)。到2030年，抽水蓄能裝機容量達到1.6億千瓦左右，新型儲能裝機容量力爭達到3億千瓦，全國虛擬電廠最大調(diào)節(jié)能力達到5000萬千瓦以上，電力需求響應(yīng)能力達到最大用電負(fù)荷的5%以上。

（三）深入推進煤炭消費清潔替代。合理控制煤電裝機規(guī)模和發(fā)電量，推動煤電向支撐性調(diào)節(jié)性電源轉(zhuǎn)型，支持煤電與新能源融合發(fā)展。開展煤電機組低碳化改造，在不影響供熱前提下開展北方地區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)機組熱電解耦改造，支持熱電廠儲熱設(shè)施建設(shè)。加強高效節(jié)能煤電機組及其輔機研發(fā)攻關(guān)與推廣應(yīng)用。依法依規(guī)全面淘汰關(guān)停不符合環(huán)保、能耗、用煤、安全、年限等要求的煤電機組（含自備機組），大力推動自備機組參與電網(wǎng)調(diào)峰。推進煤化工低碳化改造，降低單位產(chǎn)品煤耗及碳排放，支持煤化工項目與綠電、綠氫耦合發(fā)展。大力推進燃煤鍋爐、燃煤工業(yè)窯爐清潔替代，全面淘汰10蒸噸/小時及以下燃煤鍋爐，分行業(yè)領(lǐng)域逐步替代中小燃煤鍋爐?！耙黄笠徊摺蓖苿佑妹浩髽I(yè)開展控煤減煤。支持有條件的地方對新建非“兩高”項目實施煤炭消費等量或減量替代。

（四）持續(xù)優(yōu)化油氣消費結(jié)構(gòu)。積極推進綠色氫氨醇、生物柴油、可持續(xù)航空燃料等綠色燃料應(yīng)用。有序推進化工用油替代，探索綠色氫氨醇在化工行業(yè)應(yīng)用，穩(wěn)妥推動工業(yè)領(lǐng)域動力、熱力用油替代。引導(dǎo)天然氣消費增長保持在合理區(qū)間，優(yōu)先保障民生用氣，合理引導(dǎo)重點行業(yè)企業(yè)用氣，因地制宜建設(shè)天然氣調(diào)峰電站。加強生產(chǎn)、消費等各環(huán)節(jié)油氣資源節(jié)約工作，提高油氣資源利用效率。

三、推進產(chǎn)業(yè)綠色化低碳化

（五）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。穩(wěn)妥有序推進重點行業(yè)化解結(jié)構(gòu)性矛盾，依法依規(guī)淘汰落后低效產(chǎn)能和工藝設(shè)備。加強水泥產(chǎn)能規(guī)范管理。有力有效管控“兩高”項目，強化源頭把關(guān)，嚴(yán)格節(jié)能降碳審查評價，落實新（改、擴）建“兩高”工業(yè)項目實施碳排放等量或減量置換要求。加快發(fā)展綠色能源、綠色制造、綠色服務(wù)等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，持續(xù)增強新能源、新能源汽車、動力電池等產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，培育氫能、綠色燃料等產(chǎn)業(yè)。支持碳管理服務(wù)業(yè)發(fā)展，推廣合同能源管理等第三方治理模式，推進數(shù)智技術(shù)賦能綠色低碳發(fā)展。

（六）開展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能降碳改造。聚焦重點行業(yè)主要用能設(shè)備、裝置、工序等，全面實施節(jié)能降碳改造，大力推廣應(yīng)用節(jié)能低碳技術(shù)和裝備，強化低碳工藝革新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有效提升能源資源利用效率、降低碳排放水平。加強節(jié)能監(jiān)察，健全重點領(lǐng)域能效診斷機制。“十五五”期間，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值二氧化碳排放降低17%以上，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗降低10%以上，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低10%左右，通過重點行業(yè)節(jié)能降碳改造實現(xiàn)節(jié)能量1.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。

（七）加快零碳園區(qū)和零碳工廠建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)推進國家級零碳園區(qū)建設(shè)，出臺零碳園區(qū)建設(shè)指南，支持地方因地制宜推進園區(qū)低碳零碳改造。引導(dǎo)新建項目優(yōu)先向零碳園區(qū)集聚，加快形成“以綠制綠”產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵零碳園區(qū)存量負(fù)荷開展綠電直連，支持應(yīng)用低碳零碳供熱新技術(shù)新模式。大力推進零碳工廠建設(shè)，支持符合條件的工業(yè)企業(yè)開展綠電直連，協(xié)同推進工業(yè)綠色微電網(wǎng)、數(shù)字化能碳管理中心等建設(shè)應(yīng)用，著力提升可再生能源就地消納水平?！笆逦濉逼陂g，建設(shè)100個左右國家級零碳園區(qū)和500個左右零碳工廠。

（八）推進算力設(shè)施綠色低碳轉(zhuǎn)型。強化算力設(shè)施與可再生能源協(xié)同布局，支持開展綠電直供，合理配置儲能、備用電源等配套設(shè)施，推動新建算力設(shè)施主要使用非化石能源電力。完善算力設(shè)施節(jié)能降碳標(biāo)準(zhǔn)，推動未達標(biāo)算力設(shè)施開展節(jié)能降碳改造，有序淘汰落后低效技術(shù)和設(shè)備，提升算力設(shè)施能效水平。加快建設(shè)綠色算力設(shè)施，鼓勵建設(shè)零碳算力設(shè)施。

（九）發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟助力降碳作用。大力推廣資源循環(huán)型生產(chǎn)模式，強化廢棄物綜合利用、能量梯級利用、水資源循環(huán)使用，推進廢水、廢氣、廢液、廢渣等資源化利用。加快完善廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”回收模式，暢通“換新+回收”渠道。加強廢棄電器電子產(chǎn)品、廢舊動力電池、退役風(fēng)電光伏設(shè)備、報廢汽車、報廢農(nóng)機等再生資源規(guī)范化回收和精細(xì)化利用，拓寬粉煤灰、煤矸石、農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污等大宗固體廢棄物綜合利用渠道，加快再生材料推廣應(yīng)用，大力發(fā)展再制造產(chǎn)業(yè)，強化資源循環(huán)利用對資源安全的支撐保障作用。

四、深化重點領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型

（十）推進建筑領(lǐng)域節(jié)能降碳。加強既有建筑節(jié)能降碳改造，強化建筑運行節(jié)能降碳管理。城鎮(zhèn)新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，推廣綠色低碳建造方式，支持超低能耗建筑、裝配式建筑規(guī)模化發(fā)展。積極推動建筑用能電氣化和低碳化，推進建筑光伏一體化建設(shè)，提高建筑可再生能源消費比重。加快供熱、制冷系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，強化清潔熱力供給和用熱需求匹配，開展集中供熱管網(wǎng)升級改造，合理布局建設(shè)儲熱蓄冷設(shè)施。實施綠色照明行動。“十五五”期間，單位建筑面積直接碳排放降低3%。

（十一）加快交通運輸領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型。深入推進交通運輸用能低碳化，持續(xù)增加新能源汽車保有量，加快公共領(lǐng)域車輛電動化，積極推動工地、礦山、港口、機場、物流園區(qū)等作業(yè)車輛和非道路移動機械新能源化，淘汰老舊交通工具；支持新能源重卡規(guī)模化應(yīng)用，完善充換電、綠色氫氨醇加注等補能設(shè)施，聚焦貨運量大的國家高速公路和普通國道建設(shè)零碳公路運輸通道，加快提升清潔運輸水平；發(fā)展電動、液化天然氣、生物柴油、綠色甲醇等動力船舶。加快調(diào)整優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，持續(xù)提高大宗貨物鐵路、水路運輸比重和新能源汽車運輸比重。深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，打造城市綠色出行體系。到2030年，新能源汽車保有量占比力爭達到30%，新能源營運交通工具保有量占比達到25%。

（十二）推進公共機構(gòu)節(jié)能降碳。加大節(jié)能降碳改造力度，引導(dǎo)公共機構(gòu)優(yōu)先利用可再生能源，推動能源資源消耗指標(biāo)與相關(guān)預(yù)算銜接，探索推行公共機構(gòu)能效和碳排放水平分級，逐步提升能碳管理數(shù)智化水平。全面推進節(jié)約型機關(guān)建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位，建設(shè)低碳公共機構(gòu)?！笆逦濉逼陂g，公共機構(gòu)單位建筑面積能耗降低5%、碳排放降低8.5%。

（十三）鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。優(yōu)化國土空間布局，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，強化森林資源保護和可持續(xù)利用。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌推進重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程?？茖W(xué)開展大規(guī)模國土綠化行動，精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，鞏固退耕還林還草成果。加強水土流失綜合防治，增加森林碳匯，穩(wěn)固草原、濕地、農(nóng)田、海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。開展生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測評估、計量核算，發(fā)布碳匯方法學(xué)，探索開展海洋碳匯核算。開展巖溶等地質(zhì)碳匯本底調(diào)查和潛力分析。到2030年，全國森林蓄積量達到224億立方米。

五、強化支撐保障

（十四）健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。推動構(gòu)建有利于實現(xiàn)碳達峰碳中和、加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的法律法規(guī)體系，推動修訂節(jié)約能源法、可再生能源法、公共機構(gòu)節(jié)能條例等法律法規(guī)，研究修訂出臺重點用能和碳排放單位管理辦法、節(jié)能降碳監(jiān)察辦法、能效標(biāo)識管理辦法等。完善碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系，節(jié)能降碳主管部門會同標(biāo)準(zhǔn)化主管部門等方面加快制修訂重點產(chǎn)品能耗限額、碳排放限額等標(biāo)準(zhǔn)，開展百項重點節(jié)能降碳標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)行動，制定發(fā)布重點行業(yè)節(jié)能降碳水平評價指南，深入實施能效標(biāo)識和能效、碳效“領(lǐng)跑者”制度。持續(xù)健全產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度。推進國家統(tǒng)一的企業(yè)可持續(xù)披露準(zhǔn)則體系建設(shè)。

（十五）完善碳排放統(tǒng)計核算體系。健全國家及省級地區(qū)碳排放年報、快報制度，強化碳排放統(tǒng)計核算工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強涉碳數(shù)據(jù)會商。著力提升地市級碳排放統(tǒng)計核算基礎(chǔ)能力，推動地市級統(tǒng)計部門因地制宜編制能源平衡表。建立重要數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測預(yù)警制度，建設(shè)國家碳排放數(shù)據(jù)綜合管理系統(tǒng)，開展重點用能和碳排放單位煤炭消費摸底。逐年編制國家溫室氣體清單。建立健全科學(xué)規(guī)范的溫室氣體排放因子更新制度，加快建設(shè)國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫、碳足跡背景數(shù)據(jù)庫。強化碳計量基礎(chǔ)能力建設(shè)及應(yīng)用。

（十六）強化科技支撐和人才培養(yǎng)。聚焦碳達峰碳中和關(guān)鍵領(lǐng)域，布局具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國家重大前沿科技項目，開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和科學(xué)研究，深化相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究國際交流合作。加強非二氧化碳溫室氣體監(jiān)測評估。依托國家綠色技術(shù)交易中心，加快節(jié)能降碳科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。強化綠色低碳領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護。探索開展碳捕集利用與封存示范項目建設(shè)。加強碳達峰碳中和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)和教育培訓(xùn)，優(yōu)化相關(guān)學(xué)科專業(yè)設(shè)置，完善核心知識體系，豐富教學(xué)資源，深化產(chǎn)教融合、科教融匯，擴大專業(yè)人才供給。

（十七）加強資金支持。積極促進碳達峰碳中和領(lǐng)域投資，統(tǒng)籌用好各類資金渠道支持符合條件的重點項目建設(shè)并強化跟蹤調(diào)度，引導(dǎo)社會資本積極參與碳達峰碳中和相關(guān)項目投資、建設(shè)、運營。設(shè)立國家低碳轉(zhuǎn)型基金。發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，落實節(jié)能降碳領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策。優(yōu)化政府綠色采購政策，擴大綠色產(chǎn)品采購范圍。有效發(fā)揮金融機構(gòu)綠色金融評估激勵作用，加強高質(zhì)量綠色金融和轉(zhuǎn)型金融產(chǎn)品服務(wù)供給，完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)和信息披露要求，促進應(yīng)對氣候變化投融資，鼓勵金融機構(gòu)開展投融資碳核算，有序推動金融機構(gòu)運營和資產(chǎn)組合綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（十八）完善價格政策。深化各類電源上網(wǎng)電價市場化改革，落實新能源可持續(xù)發(fā)展價格結(jié)算機制和新能源就近消納價格機制。對以輸送清潔能源電量或聯(lián)網(wǎng)功能為主的工程探索實行兩部制電價或單一容量電價，推動“沙戈荒”新能源基地作為整體參與市場交易。完善發(fā)電側(cè)容量電價機制，有序建立發(fā)電側(cè)可靠容量補償機制。完善體現(xiàn)分時價值差異的零售市場價格機制，探索建立反映調(diào)節(jié)能力的需求響應(yīng)價格機制，充分激發(fā)用戶側(cè)調(diào)節(jié)潛力。深入推進供熱計量改革，加快供熱計量改造，有序推行供熱計量收費。

（十九）健全市場化機制。發(fā)揮碳市場支撐作用，加強全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，逐步覆蓋石化、化工等行業(yè)，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制，加強碳排放配額總量與碳排放雙控目標(biāo)銜接，穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式。積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場，推動核證自愿減排量應(yīng)用。高質(zhì)量建設(shè)綠證市場，拓展綠證應(yīng)用場景，健全中長期綠證、綠電交易制度。加強碳市場、綠證、綠電等市場化機制銜接協(xié)同。探索建立體現(xiàn)核電和可再生能源非電利用低碳價值的制度?！笆逦濉逼陂g，全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)的單位產(chǎn)品碳排放降低3%左右，重點排放單位碳排放配額清繳完成率穩(wěn)定在較高水平。

六、凝聚各方合力

（二十）壓實地方責(zé)任。按照《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》要求，科學(xué)有序開展綜合評價考核，強化評價考核結(jié)果運用，完善激勵約束機制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定省級“十五五”碳達峰行動方案，科學(xué)確定本地區(qū)目標(biāo)任務(wù)。

（二十一）開展綠色低碳全民行動。加大節(jié)能降碳宣傳力度，增強全民節(jié)約意識，健全綠色消費激勵機制，豐富綠色產(chǎn)品供給，推動加快形成綠色低碳生活方式。引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任，主動適應(yīng)綠色低碳發(fā)展要求。重點用能和碳排放單位要落實節(jié)能降碳責(zé)任，龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)、國有企業(yè)特別是中央企業(yè)要發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，帶動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同綠色轉(zhuǎn)型。按規(guī)定完善中央企業(yè)落實碳達峰碳中和目標(biāo)任務(wù)有關(guān)評價考核制度。

（二十二）深化綠色低碳國際合作。堅定維護真正的多邊主義，堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系和世貿(mào)組織、二十國集團、金磚國家等框架下推動應(yīng)對氣候變化和綠色低碳發(fā)展相關(guān)議題討論。加強綠色投資和貿(mào)易合作，鼓勵綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)進出口，深化綠色絲綢之路合作。

七、加強組織實施

堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到推進碳達峰碳中和工作全過程各方面。國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府要壓緊壓實責(zé)任，完善政策舉措，強化部署推進，加強組織保障，推動各項任務(wù)落實落細(xì)，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)。國家發(fā)展改革委要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時跟蹤調(diào)度，根據(jù)實際情況優(yōu)化任務(wù)舉措。重大事項及時按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。

（來源：中國政府網(wǎng)）

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