公共屬性、整體協(xié)同與呼應(yīng)人性：景區(qū)管理中懶政、獨(dú)斷與避責(zé)現(xiàn)象致因分析與治理建議

2026年7月7日，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心創(chuàng)始主任吳必虎教授應(yīng)邀在《中國旅游報》發(fā)表文章《旅游目的地粗放管理值得反思》。該文系其《公共屬性、整體協(xié)同與呼應(yīng)人性：景區(qū)管理中懶政、獨(dú)斷與避責(zé)現(xiàn)象致因分析與治理建議》摘要版。現(xiàn)完整版分享如下。

當(dāng)前，我國景區(qū)及自然公共空間治理爭議頻發(fā)：安徽天柱山為規(guī)避游客磕碰投訴砍伐網(wǎng)紅景觀樹，泰山全線鋪設(shè)刀片刺繩實(shí)施封閉管控，紹興、江門山野溪流加裝鋼網(wǎng)全域禁止戲水游泳，秦嶺古道因零星險情而遭永久封禁，西安藍(lán)田麥田孤樹因游客踩踏被農(nóng)戶剪禿，廣西樂業(yè)天坑被林業(yè)部門一刀切關(guān)停戶外研學(xué)業(yè)態(tài)。與此同時，城市道路過度硬質(zhì)隔離、高校校園持續(xù)收緊開放權(quán)限等現(xiàn)象，呈現(xiàn)出與景區(qū)治理高度同源的問題邏輯。

在中國，山水林地、河湖田園、人文空間均屬全民共有公共資源，兼具生態(tài)保護(hù)、景觀審美、公眾休閑、人民生計多重價值。然而多地治理普遍采用一砍、一圍、一封的粗暴方式，暴露出三大治理頑疾：單一部門獨(dú)斷決策、零風(fēng)險導(dǎo)向的避責(zé)心態(tài)、缺乏精細(xì)運(yùn)營的治理懶政。

一、景區(qū)粗放治理亂象的三重深層致因

（一）漠視公共資源全民屬性，將公共空間窄化為部門專屬領(lǐng)地

山林水體、地質(zhì)遺跡、鄉(xiāng)村田園與公立大學(xué)校園，依托公共財政建設(shè)、歸屬全民所有，公眾依法享有合理游覽、休閑體驗(yàn)的用益物權(quán)。但部分管理者固守“屬地專屬”思維，將大眾休閑、精神療愈的民生需求視為治理負(fù)擔(dān)，把公共資源異化為單一部門的管控領(lǐng)地。

人民群眾親近自然、奔赴田園，是緩解生活焦慮、安放精神鄉(xiāng)愁的剛需，是公共資源價值的正常釋放。但基層治理缺乏公共服務(wù)意識，面對游客打卡、親水休閑、山野徒步等常態(tài)化民生需求，不做疏導(dǎo)優(yōu)化，只做物理封堵。部分高校緊鎖校門、壓縮公眾預(yù)約名額，道路管理畫設(shè)超長實(shí)線、鋪設(shè)密集護(hù)欄、設(shè)定過低車輛限速，只顧降低管控難度、規(guī)避責(zé)任風(fēng)險，不惜犧牲公眾通行便利、游覽權(quán)利與市場經(jīng)營空間。

這種治理邏輯陷入嚴(yán)重失衡：片面追求靜態(tài)絕對安全，割裂安全與效率、安全與公眾權(quán)利的辯證關(guān)系，以極少數(shù)安全隱患為由，剝奪絕大多數(shù)民眾共享公共資源的合法權(quán)益，徹底背離公共資源取之于民、普惠于民的核心定位。

（二）跨部門協(xié)同機(jī)制缺失，單一主體獨(dú)斷催生避責(zé)式懶政

自然空間治理涉及自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)、交通等多個部門，但多數(shù)情況下缺乏常態(tài)化聯(lián)合研判機(jī)制，各部門分段管理、各自為政，單一部門獨(dú)立決策、單兵處置，極易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)錯位、極端治理的問題。

其一，僵化套用保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，滋生生態(tài)沙文主義。部分林草部門不加區(qū)分，將珍稀動植物保護(hù)區(qū)的“零干擾”準(zhǔn)則，盲目套用于地質(zhì)地貌、農(nóng)田景觀等低敏感區(qū)域。樂業(yè)天坑以硬質(zhì)巖石地貌為核心，低強(qiáng)度研學(xué)、攀巖活動幾乎不產(chǎn)生生態(tài)損傷，卻被全域關(guān)停；天柱山網(wǎng)紅樹僅存在局部磕碰隱患，管理方未開展多方案比選，直接伐除景觀樹木，違背風(fēng)景名勝區(qū)最小干預(yù)原則。同時部分區(qū)域機(jī)械執(zhí)行“禁伐禁動”，放任雜生植被侵蝕古建、遮擋山水景觀，違背生態(tài)整體平衡規(guī)律，造成保護(hù)性破壞。

其二，風(fēng)險處置避責(zé)化、簡單化。面對游客受傷、溺水、違規(guī)穿越等問題，基層更傾向采用圍網(wǎng)、封禁等一次性硬件手段。此類措施成本低、見效快、責(zé)任清晰，可快速規(guī)避追責(zé)風(fēng)險；而分區(qū)管控、智慧監(jiān)測、客流疏導(dǎo)、利益補(bǔ)償?shù)染?xì)化治理，投入高、周期長、協(xié)調(diào)難。畏難避責(zé)心態(tài)下，“寧封勿放、寧毀勿管”成為基層默認(rèn)選項(xiàng)，本質(zhì)是以懶政替代綜合治理。

（三）脫離自然規(guī)律與人本需求，靜態(tài)管制割裂多元價值平衡

科學(xué)的景區(qū)治理，需要兼顧生態(tài)系統(tǒng)平衡、自然演化規(guī)律、公共審美價值與民眾休閑需求，而粗放管控多為靜態(tài)剛性管制，制造多重價值對立。

從生態(tài)規(guī)律看，健康的生態(tài)系統(tǒng)需要適度人工干預(yù)，保護(hù)性清障、局部修枝、分區(qū)限流是維持景觀與生態(tài)平衡的必要手段。盲目禁絕一切人工活動、干旱地區(qū)強(qiáng)行造林、地貌風(fēng)景雜樹遮擋，都會破壞生態(tài)結(jié)構(gòu)、降低審美價值。從安全邏輯看，全域鋼網(wǎng)、全線圍擋看似隔絕風(fēng)險，反而倒逼民眾前往無監(jiān)控、無救援的偏僻區(qū)域活動，次生安全隱患不降反增。

從人性需求看，山野、田園、自然水域是民眾低成本解壓、親近自然、感知鄉(xiāng)土的公共空間。一刀切封禁擠壓大眾休閑渠道，壓抑正常民生需求，造成“越管控、越違規(guī)、越稀缺、越扎堆”的惡性循環(huán)。粗放治理只盯住安全單一指標(biāo)，完全割裂安全、生態(tài)、審美、民生的共生關(guān)系。

二、破解懶政獨(dú)斷避責(zé)：兼顧公共屬性、整體協(xié)同與人本需求的治理路徑

（一）回歸公共資源本位，重塑安全、權(quán)利與效率的平衡邏輯

治理需正本清源，堅(jiān)守公共資源全民共享屬性，確立“管控服務(wù)開放、安全保障民生”的價值導(dǎo)向，摒棄零風(fēng)險極端思維。

一方面建立差異化、人性化容錯機(jī)制，依據(jù)《民法典》自甘風(fēng)險原則，區(qū)分成年人自主戶外活動與未成年人監(jiān)護(hù)安全風(fēng)險。對輕微不文明行為、非主觀違規(guī)行為以勸導(dǎo)教育為主，杜絕一刀切懲戒與全域封禁。另一方面實(shí)施分級分類管控，嚴(yán)格甄別確定水源保護(hù)區(qū)、野生動物棲息地、高危塌方路段等核心禁區(qū)；有序開放平緩溪流、成熟古道、田園景色，通過預(yù)約限流、錯峰開放，平衡安全底線與公眾使用權(quán)、資源利用效率。

（二）構(gòu)建多部門協(xié)同治理法規(guī)體系和嚴(yán)謹(jǐn)程序，終結(jié)單一主體獨(dú)斷決策

通過立法手段破除條塊分割，建立屬地政府統(tǒng)籌的常態(tài)化跨部門聯(lián)席專班，統(tǒng)一研判生態(tài)管控、設(shè)施改造、業(yè)態(tài)調(diào)整、網(wǎng)紅點(diǎn)位治理等重大事項(xiàng)，組織生態(tài)、法律、文旅、民生專家聯(lián)合論證，依據(jù)地質(zhì)、林地、農(nóng)田、水域的資源差異分類施策，杜絕生態(tài)沙文主義式的統(tǒng)一封控標(biāo)準(zhǔn)。泰山刀片刺繩爭議后啟動多領(lǐng)域綜合論證，正是協(xié)同糾偏的典型范例。

建立網(wǎng)紅點(diǎn)位動態(tài)預(yù)警機(jī)制，對流量激增、游客扎堆的新興景觀，提前制定修枝防護(hù)、柔性圍擋、動線優(yōu)化、農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)热嵝灶A(yù)案，嚴(yán)禁將砍伐、圍網(wǎng)、永久封禁作為首要處置手段。同時優(yōu)化考核體系，將景觀保護(hù)、游覽體驗(yàn)、群眾滿意度、居民增收納入考核，弱化唯事故追責(zé)的單一導(dǎo)向，從制度上根除避責(zé)懶政土壤，也為在任官員消除無限期追責(zé)、無端受責(zé)罰的制度缺陷。

（三）遵循自然平衡規(guī)律，構(gòu)建呼應(yīng)人性需求的柔性精細(xì)治理

堅(jiān)持最小干預(yù)、科學(xué)適度原則，以動態(tài)治理替代靜態(tài)硬隔離。科學(xué)開展植被修護(hù)、景觀清障，精準(zhǔn)治理安全隱患，杜絕一刀切封禁與破壞性整治。推廣無人機(jī)巡護(hù)、智能預(yù)警、線上預(yù)約等數(shù)字化手段，以柔性技防替代刀片刺網(wǎng)、全域鋼網(wǎng)等硬質(zhì)設(shè)施，兼顧安全秩序與景觀審美。

建立民生利益共享機(jī)制，化解治理對立。針對藍(lán)田麥田等鄉(xiāng)村網(wǎng)紅景觀，通過村集體合作社搭建輕量觀景設(shè)施，在不破壞耕地的前提下規(guī)范游覽秩序，以流量分紅、土地補(bǔ)償彌補(bǔ)農(nóng)戶損失，實(shí)現(xiàn)景觀保護(hù)、農(nóng)民增收、公眾休閑三方共贏。對地質(zhì)公園、山野鄉(xiāng)村適度規(guī)范研學(xué)、民宿、向?qū)I(yè)態(tài)，形成“生態(tài)保護(hù)—流量賦能—民生增收”的良性循環(huán)。

引入社會自治力量，組建戶外志愿勸導(dǎo)、應(yīng)急輔助隊(duì)伍，依托公眾自律降低治理壓力，配套完善救生設(shè)備、休息設(shè)施、公共衛(wèi)生間等基礎(chǔ)服務(wù)，補(bǔ)齊公共短板，從源頭減少治理矛盾。

景區(qū)與自然公共空間的圍封、禁入、亂收費(fèi)亂象，表面是治理手段粗暴，根源在于漠視公共資源全民屬性、缺失跨部門協(xié)同機(jī)制、背離自然規(guī)律與人本需求，最終滋生獨(dú)斷決策、治理懶政、避責(zé)自保三重弊病。

自然游憩空間治理不是安全與風(fēng)景、保護(hù)與民生的二元選擇題。唯有回歸公共資源普惠屬性，建立多部門聯(lián)合研判、分類施策、動態(tài)治理的協(xié)同體系，尊重自然生態(tài)整體平衡，呼應(yīng)民眾親近自然、安放鄉(xiāng)愁的真實(shí)人性需求，徹底跳出一刀切封閉的避責(zé)思維，方能實(shí)現(xiàn)安全有序、生態(tài)完好、審美在線、民生受益的多元共贏，讓綠水青山既有管控力度，更有生態(tài)溫度與人文尺度。

原題：《旅游目的地粗放管理值得反思》

來源：2026年7月7月《中國旅游報》

作者：吳必虎