專家解讀 | 張秋玲：提升規劃的戰略導向作用，高質量推進宜居宜業和美鄉村建設——對《加快農業農村現代化"十五五"規劃》學習體會

導讀

近日，國務院印發《加快農業農村現代化“十五五”規劃》，明確了“十五五”時期加快農業農村現代化的思路目標、重點任務和政策措施。為深入學習貫徹《規劃》精神，中國城市規劃學會特別推出【農業農村現代化“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。邀請多位專家學者圍繞統籌優化村鎮布局、全域土地綜合整治、鄉村人居環境整治、基本公共服務供給等核心議題，從規劃引領、城鄉融合、小城鎮發展、耕地保護等多元視角展開深度解讀，為《規劃》落地實施貢獻規劃智慧。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：4069字

閱讀時間：13分鐘

作 者

張秋玲，農業農村部規劃設計研究院鄉村發展和建設研究所所長

當前，我國現代化最大的短板依然在農村，“十五五”時期是我國基本實現農業農村現代化的關鍵五年，《加快農業農村現代化“十五五”規劃》（以下簡稱《“十五五”規劃》）以推進鄉村全面振興為總抓手，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，深刻把握新型城鄉發展格局和“總體收縮、局部集聚、老齡化加深”的人口變化趨勢，以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設為總目標，對鄉村建設提出了“推進宜居宜業和美鄉村建設，逐步提高農村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，創造鄉村優質生活空間”的部署，既體現了對農村基礎設施和公共服務短板的持續關注，也體現了從滿足基本需求向創造高品質農村生產生活條件的戰略轉變，為科學引領未來五年農業農村高質量發展提供了總體遵循。本文基于對鄉村建設的系統性和復雜性認識，從發揮國家專項規劃戰略導向作用的視角，試圖厘清《“十五五”規劃》的核心邏輯與創新舉措，以期在參與鄉村建設的實踐工作中深入貫徹落實。

一

積極響應新型城鄉格局和鄉村人口變化趨勢

《“十五五”規劃》在深刻把握新型城鄉發展格局和鄉村人口演變規律的基礎上，構建了一系列主動應對的響應措施，對推進宜居宜業和美鄉村建設做出了系統部署，為“十五五”時期高質量推進鄉村建設奠定了規劃基礎。

首先是抓住了城鄉從相對獨立到系統融合的格局轉變，為鄉村建設提供了系統謀劃依據。我國城鄉在空間關系上，經歷了快速城市化發展階段，鄉村空間長期作為城鎮拓展的承載腹地，城鄉要素流動以鄉村向城市單向輸出為主。“十四五”時期強調以縣域為基本單元對公共資源的統籌配置，城鄉進入雙向互動階段。“十五五”時期，將縣域作為城鄉融合發展的關鍵節點和空間樞紐，《“十五五”規劃》強調推動縣域基礎設施與教育、醫療、養老等社會服務一體化規劃與建設管護，為實現城鄉功能銜接與要素雙向流動，推動鄉村建設的整體優化提供了全局視野。

其次是順應了鄉村人口總量減少、結構變化的發展趨勢，為鄉村建設提供了精準施策依據。未來一個時期，我國農村人口演變的三大趨勢，構成“十五五”鄉村建設的基本出發點和規劃前提。一是總體收縮。隨著城鎮化進程持續推進，農村人口總體規模將繼續下降。偏遠地區、山地丘陵地區、資源條件較弱地區的村莊將面臨人口持續外流、空心化加劇的問題。這一趨勢要求鄉村建設必須摒棄“全覆蓋、齊步走”的傳統思維，避免在人口流失地區盲目建設，造成資源浪費和設施閑置。二是局部集聚。在總體收縮背景下，人口空間分布呈現明顯分化。縣城、重點鎮、產業基礎較好的中心村以及城鄉結合部地區，依托就業機會、公共服務和生活便利條件，持續吸引周邊人口集聚，形成“總體收縮、局部集聚”的空間格局。這一趨勢要求優化空間布局，引導資源向人口集聚地區集中，提高設施配置的精準性和利用效率。三是老齡化加深。農村人口老齡化程度持續加深，“一老一小”成為農村主要人口群體。對適老化改造、養老服務、兒童關愛等公共服務提出迫切需求。這一趨勢要求鄉村建設必須充分考慮人口年齡結構特征，加強適老化設施建設和養老服務供給，提升農村生活空間的人文關懷水平。

基于對發展趨勢的深刻把握，《“十五五”規劃》作出一系列前瞻性針對性制度安排。在保障措施中明確提出開展農業農村現代化進展和水平監測，強化規劃實施年度監測分析，為設施配置和空間布局優化提供科學依據。針對鄉村人口結構變化，提出重點關注“一老一小”群體需求，推動養老服務擴容提質增效，以居家養老為基礎大力發展互助性養老服務，深入實施“優師計劃”、“銀齡講學計劃”、“特崗計劃”。

二

全面系統提出推進和美鄉村建設的路徑目標

根據我國城鄉發展的整體趨勢，立足鄉村建設的堅實基礎，《“十五五”規劃》從三個維度系統部署高質量推進鄉村建設的路徑目標，形成了完整的政策體系。

一是著眼現代化強國總目標，加快補齊農村現代化短板。《“十五五”規劃》明確提出鄉村建設要實現從“補短板”向“提品質”的戰略轉型，推動鄉村建設從“有沒有”向“好不好”轉變，標志著鄉村建設進入高質量發展新階段。實施農村現代生活條件補短板工程，重點解決農村發展中的基礎性、普惠性和兜底性問題，完善供水保障體系、農村能源體系、數字基礎設施和公共服務設施，持續縮小城鄉生活條件差距，保障底線公平；創造鄉村優質生活空間，重點關注生活空間環境品質塑造、生活便利性和公共服務體驗提升，打造宜居宜業和美鄉村，推動農村生活條件從達標向優質躍升。

二是注重鄉村建設的可持續，從強調建設轉向建管并重。《“十五五”規劃》明確要求“推動縣域基礎設施一體化規劃建設管護”，將“管護”與“規劃建設”并列提出。這意味著基礎設施建設不再是一次性工程投入，而是涵蓋規劃、建設、運營、維護的完整閉環。規劃階段就充分考慮后期管護需求，建立長效機制，健全管護經費保障機制，明確管護主體和責任。特別是在人口收縮地區，更要注重設施運營維護，避免出現“建得起、用不起、護不起”的困境，推動鄉村建設向全生命周期管理轉變，這是鄉村建設理念的重大創新。

三是聚焦鄉村建設的實效性，從關注設施轉向服務提升。《“十五五”規劃》強調設施建設與服務提質協同推進，在設施建設方面，繼續完善路、水、電、氣、網、物流等基礎設施，推動向自然村延伸、向薄弱地區覆蓋、向高品質升級。在服務能力方面，著力提升農村基本公共服務供給水平，健全縣域城鄉公共服務統籌配置機制，以縣城為樞紐、鄉鎮為節點、中心村為支撐，構建層級合理、覆蓋廣泛、運行高效的公共服務網絡。推動優質教育、醫療、養老等資源向農村延伸，實現城鄉公共服務標準統一、制度銜接和資源共享，將農民群眾的獲得感和幸福感落到實處。

三

戰略性創新提出適應時代需求的鄉村建設規劃方法

從“十三五”到“十五五”，我國鄉村建設的規劃策略和方式方法經歷了持續深化和轉變演進的過程，體現了對鄉村建設規律認識的不斷深化和規劃技術方法的持續創新。

“十三五”時期鄉村規劃以行政村作為基本單元。《全國農業現代化規劃》提出“分類分村編制鄉村建設規劃，合理引導農村人口集中居住”，以單個行政村為基本單元，重點推進城鄉基礎設施和基本公共服務均等化。這一階段以基礎設施補短板為核心任務，集中解決農村路、水、電、氣、網等“有沒有”的問題，對鄉村建設的系統性和整體性考慮不多。

“十四五”時期鄉村規劃實現了從點到面的跨越。《“十四五”推進農業農村現代化規劃》提出“強化縣域國土空間規劃管控”，首次將縣域作為鄉村建設的統籌單元，專章部署實施鄉村建設行動。規劃方法上強調系統思維和統籌理念，確立了“有序推進鄉村建設、堅持農民主體、因地制宜分類推進、城鄉融合發展”等基本原則，標志著鄉村建設進入系統推進新階段。

《“十五五”規劃》強調了統籌優化村鎮布局的基礎地位。在推進宜居宜業和美鄉村建設章節中，首先提出順應鄉村人口數量結構變化和村莊格局演變分化趨勢，結合實際細化村莊分類，合理確定建設重點和優先序，因地制宜、穩妥有序優化鄉鎮規模和布局結構，提高鄉村規劃質量和實效，充分體現了在當前階段，統籌優化村鎮布局的重要性和基礎性地位。同時創新性地提出，支持有條件地區選擇位置相鄰、功能相近、產業相聯的村組成片區，以片區為單元推進規劃共繪、設施共建、服務共享、環境共美，有效破解了人口收縮地區“重建設輕管護”的現實困境與單村建設規模不經濟的難題，又避免了“一刀切”式大拆大建。“片區化”與“單村建設”并行的模式，實現了規劃策略和方式方法的重大創新。

從規劃學科視角，《“十五五”規劃》體現了對鄉村建設演變規律的科學把握，既立足我國鄉村建設的發展實際，又面向鄉村振興的長遠目標，構建了鄉村建設的系統推進模式，從土地、人口、資本要素協同等方面為鄉村建設提供了堅實的制度保障，為高質量推進宜居宜業鄉村建設、加快農業農村現代化提供了科學指引和基本遵循。

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