專家解讀 | 黃衛東：存量時代城市更新的系統重構與多元共治——基于《城市更新“十五五”規劃》的深圳實踐解析

導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：4791字

閱讀時間：15分鐘

作 者

黃衛東，中國城市規劃學會城市更新分會副主任委員，深圳市城市規劃設計研究院總經理、技術總監，教授級高級工程師

2026年5月28日，國務院正式印發《城市更新"十五五"規劃》（以下簡稱《規劃》）。作為我國首部城市更新國家級專項規劃，《規劃》的出臺標志著城市發展正式進入以存量提質增效為主的新階段。《規劃》構建“中央統籌、省負總責、城市抓落實”的工作格局，聚焦創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市建設，以“投資與消費相結合、投資于物與投資于人相結合”為核心導向，賦予城市更新穩投資、擴消費、發展新質生產力的宏觀戰略屬性，將其從建設任務提升為推動城市發展方式系統轉型的國家戰略。

深圳是觀察這一轉變的典型窗口。作為國土開發強度長期處于高位、新增建設用地近乎枯竭的超大城市，深圳始終堅持制度創新，逐步構建起覆蓋多主體協同、空間復合利用與全周期運營的系統性實踐，對理解《規劃》內核、破解各地落地難題具有直接參照價值。

1

城市更新的系統性戰略升級

《規劃》在三個維度完成了城市更新的戰略升級。其一，從專項行動升級為系統戰略?！笆奈濉币巹澗V要中，城市更新被置于“全面提升城市品質”章節之下，定位為城鎮化建設中的一項專項行動；而“十五五”規劃綱要將其貫穿于新型城鎮化戰略、土地制度改革、城市治理現代化三大核心板塊，使其成為推動城市發展方式轉型的核心戰略抓手。其二，從單一改造升級為全周期治理?！兑巹潯窐嫿恕俺鞘畜w檢—專項規劃—片區策劃—項目實施”的全鏈條實施體系，徹底扭轉了此前以拆除重建為核心的任務驅動型思維，建立了問題導向、需求牽引的現代化治理邏輯。其三，從財政依賴升級為多元融資。《規劃》明確提出“構建可持續的城市建設運營投融資體系”，通過專項債、REITs、銀團貸款等多種工具打通資金回路，擺脫對土地財政的路徑依賴。

上述戰略定位的確立，為地方實踐提供了制度空間。但頂層設計的轉化效果，最終取決于地方能否根據自身條件完成制度適配。深圳的存量發展階段比全國平均早十余年，其制度探索的深層價值不在于提供了某種特定模式，而在于展示了如何應對底層邏輯切換的系統方法論。

2

存量土地盤活的核心制約與深圳的系統性應對

2.1

當前存量土地盤活

面臨的核心制約

當前，存量土地盤活進程普遍受制于產權、資金與物理環境等多重制約的疊加影響。在空間與用地維度，傳統宗地管控模式引發了顯著的用地碎片化弊病。零散的合規用地與歷史遺留地塊難以統籌，導致利益壁壘堅固。國內大量老舊城區普遍深陷公共配套設施缺口大與建設空間極度緊缺的難題，單憑常規手段難以實現空間價值的置換與多方利益的平衡。

在資金與運營維度，城市更新具有投入資金高、回報周期長的客觀特征。各地在推進更新落地時，普遍受制于資金短缺引發的籌資瓶頸。缺乏可持續的資金閉環，易使地方形成依賴大拆大建和短期變現的粗放開發思路，難以支撐項目的全生命周期運營，構成了制約城市更新推進的財務壁壘。

2.2

深圳的系統性應對

與其全國推廣價值

面對多重制約，深圳構建了以空間治理為核心的閉環治理體系。該體系依托規劃統籌、用地保障與金融支撐的系統聯動，高度契合《規劃》導向，其底層邏輯為化解各地更新共性痛點提供了實操參考。

深圳依托更新單元制度，以規劃與用地協同破解空間碎片化，提供高密度城區改造范本。將成片整合零散合規用地與歷史遺留地塊，并設定剛性的公共設施貢獻底線。同步配套分類確權與開發指標獎懲聯動機制，將公共配套責任與項目開發增量直接綁定。這一空間價值置換邏輯理順了政府、市場與原權利人的收益分配，確立了零散土地整合的經濟可行性。各地引入更新單元模式，可引導市場主體在獲取收益時主動補齊城市公共短板，系統化解老城配套落地難題。

深圳立足項目屬性差異化配置資金工具，以資金循環與長效運營化解籌資瓶頸，構建可持續投融資體系。針對更新項目投入高、周期長的財務特征差異化配置資金工具，公益性項目依托低成本債務撬動配套資金以壓降成本；市場化項目推行建設運營一體化與資產證券化，盤活沉淀資產并回籠流動資金。這種貫穿全生命周期的財務平衡設計，有效培育了更新項目的自我造血能力。各地參照此邏輯，可依托長期穩定的現金流實現資金閉環運轉，扭轉短期變現的粗放開發思路。

3

從“建成”到“用好”：存量更新的實施保障機制

3.1

厘清多方主體權責邊界，

構建協同共治格局

《規劃》明確提出建立居民、產權人、企業等多方主體參與機制，推動城市更新向多元共治轉型。

深圳在實踐中通過制度設計，清晰界定了政府、市場、產權人與專業力量四類主體的權責邊界，形成相互制衡與協作的治理體系。政府的核心職能聚焦于“定規則、抓統籌、強監管”，負責編制更新規劃、設定公共利益底線。市場主體作為城市更新的核心實施引擎，負責具體項目的投資、融資、申報、設計、建設及長效運營，在落實政府管控要求的前提下自擔市場風險并獲取合理的開發運營收益。產權人擁有“是否更新”與“如何補償”的最終表決權，通過法定意愿征集機制行使權益。此外，規劃師、建筑師及評估機構等專業力量作為技術橋梁深度介入，將政府的公共訴求、企業的商業邏輯與居民的切身利益融入具體的規劃方案中，在復雜的利益博弈中充當獨立的第三方協調者。

這一治理體系有效降低了協調阻力與交易成本，為存量時代實現多方共贏提供了堅實的共治框架?！兑巹潯窞榇颂峁┝顺浞值闹贫瓤臻g，不僅明確要求政府統籌存量資源支持企業參與、發揮基層作用建立居民與產權人參與機制，還強調引導專業力量提供全過程咨詢、培育專業化運營機構，為兼顧商業邏輯、公共利益與居民訴求的長效共治提供了堅實保障。

3.2

完善長效運營機制，

重塑城市發展活力

《規劃》明確提出構建可持續的更新模式與豐富多元消費場景，這標志著城市更新必須從傳統的“重工程交付”向“重資產運營”實現根本性轉變。為落實這一戰略導向，深圳在更新實踐中全面確立了“運營前置”的核心原則：在項目策劃與空間規劃階段，同步確定目標業態、運營主體與收益回報路徑。

深圳廣泛推行設計、建設與運營一體化的綜合運作模式，從制度上將建設方與運營方的核心利益深度綁定。在大型公共設施及老舊街區等更新實踐中，深圳依托市場化機制，將高頻的商業消費場景有機嵌入低收益的公共空間，依靠持續的商業現金流反哺高昂的公共設施維護支出。這一機制有效推動了更新項目從“財政包袱”向“自我造血”的轉化，從商業閉環上徹底杜絕了“重建設、輕運營”的短期行為，為重塑并維持城市的公共活力提供了切實可行的長效支撐。

3.3

建立預期穩定的用途轉換規則，

推動空間復合利用

《規劃》提出建立與建筑功能轉換和混合利用相適應的規劃調整機制。要避免“空間復合利用”流于技術概念，其核心在于破除傳統剛性用途管制的制度壁壘，為存量資產的功能轉換提供穩定的政策預期與經濟可行性。

深圳通過構建“正面清單+過渡期+容積率獎勵”的復合激勵機制，給出了清晰的落地邏輯：首先，以“清單化”劃定邊界消除審批盲區。明確存量非居住建筑轉為公共服務、保障性住房等特定用途的準入標準與負面清單，為市場主體劃定清晰的操作邊界，消除審批端的不確定性。其次，以“過渡期”大幅降低資產活化門檻。對符合國家支持產業導向的項目，給予免補繳地價、一定年限內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持。此舉有效化解了傳統用途變更所需的繁瑣程序，讓閑置資產得以快速盤活。最后，以“容積率獎勵”實現多元利益綁定。將公共設施配建、歷史文化保護等公益性貢獻，與項目的開發增量指標直接掛鉤，賦予空間復合利用真實的財務平衡基礎。

這套機制的本質，是將宏觀層面的空間復合利用訴求，精準轉化為微觀層面兼具操作確定性與商業可行性的市場行為。通過降低制度成本、理順收益分配，讓存量空間的功能轉換在市場上“算得平賬、落得了地”。

4

把握常量與變量：國家統一底線與地方因城施策

4.1

堅守制度“常量”：

確立法定程序與財務安全紅線

《規劃》在國家層面劃定了嚴格的制度邊界，構成各地必須堅守的“常量”。在決策邏輯上，確立城市體檢為法定前置環節，以客觀數據診斷取代主觀指標驅動；在實施體系上，夯實“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的分層傳導，確保宏觀戰略精準穿透至微觀執行；在風險管控上，嚴守財務平衡紅線，強制要求實施方案與資金平衡方案雙掛鉤，倒逼項目具備真實造血能力并嚴防新增隱性債務；在文化底線上，剛性落實“應保盡?！保瑘詻Q遏制破壞性建設。這些底線構成了更新行動的科學與安全基石。

4.2

激活地方“變量”：

創新經濟杠桿與投融資機制

在守住國家統一底線的前提下，地方政府需結合本地資產價值與空間質量，因地制宜設定制度“變量”，以破解落地阻力。其核心實踐邏輯在于：通過精細化重構容積率核算與地價計收標準等經濟杠桿，將公共設施貢獻額度與項目開發增量直接綁定，以利益共享激發市場內生動力；通過重塑并聯審批流程，打破部門壁壘，實質性降低市場主體的制度性交易成本；立足項目屬性差異，靈活拼盤財政補助、專項債、信貸與社會資本，構建適配本地特征的差異化資金閉環。

值得注意的是，“常量”與“變量”處于動態演進之中。地方在化解復雜利益博弈中探索出的有效“變量”，經實踐檢驗成熟后，往往能升格為全國推行的制度“常量”。這種從地方微觀試水向國家宏觀建制轉化的動態路徑，深刻詮釋了《規劃》統籌頂層設計與基層探索的底層制度邏輯。

5

結語：系統重構與多元共治的內在統一

深圳較早啟動城市更新實踐的系統性探索，在規劃編制、用地保障、資金循環、建設、運營可持續等環節積累了可供參照的前期經驗，為《規劃》的深化實施提供了以下啟示：第一，制度創新能夠有效激發存量空間的發展潛能，這要求擺脫對傳統土地增值收益的路徑依賴。第二，存量資源的盤活需依托全鏈條的系統性安排，協同統籌規劃編制、要素保障與項目運營三個關鍵環節。第三，多元共治與運營前置的落實有賴于具體的程序與機制支撐，須在產權人權益保障、爭議化解、社會資本引入及空間功能轉換等細節層面提供可操作的制度規范。第四，《規劃》的全國推廣需要科學界定統一管控與地方自治的邊界，在堅守國家級底線約束的條件下給予地方充分的因城施策空間。

伴隨《規劃》的全面推行與各地實操經驗的持續積累，不同城市基于各自客觀條件作出的差異化創新，將匯聚成一套從實踐中生長出來的城市更新治理體系——這正是中國城鎮化下半場最值得期待的制度演進路徑。

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全文發布 | 國務院印發《城市更新“十五五”規劃》

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