專家解讀 | 衣霄翔：以“臨時使用”激活存量更新新路徑——學習《城市更新“十五五”規劃》的思考

導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：3897字

閱讀時間：12分鐘

作 者

衣霄翔，中國城市規劃學會規劃實施分會青年委員、城鄉治理與政策研究專業委員會青年委員，哈爾濱工業大學建筑與設計學院城市規劃系主任，教授、博導

《城市更新“十五五”規劃》的發布，是對2025年中央城市工作會議精神的貫徹落實。規劃將“建立可持續的城市更新體制機制和政策法規”“高質量推進城市更新”作為核心要求，多次強調要“盤活閑置低效資源”，直面存量時代的核心矛盾——大量空間處于閑置、低效狀態，卻難以流動、難以轉化。這些空間之所以“沉睡”，并非缺乏再利用的價值，而是缺乏與之匹配的制度通道。存量更新不同于增量開發——產權已然固化，利益關系高度復雜，市場動力不足，傳統“大拆大建”模式難以為繼。因此，要實現規劃提出的“更大力度支持盤活存量土地”，必須在機制層面尋求突破。

“臨時使用”正是這樣一條值得關注的新路徑，指在缺乏明確開發計劃的閑置土地和房屋上，以臨時性、靈活性、低成本等為特征的空間再利用活動。例如，將廢棄廠房臨時改造為文化藝術空間，將閑置空地臨時開辟為社區花園或市集，將空置商業空間臨時用作快閃店或展覽場地等。這一做法自1990年代以來在國際上積累了豐富經驗，被廣泛視為應對空置問題、激活存量空間的有效策略。在我國，臨時使用尚處于起步階段，但已開始顯現出積極的應用前景。

2026年6月8日，自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞在國務院政策例行吹風會上表示：“鼓勵存量空閑地的臨時使用……只要不影響遠期規劃的實施就不用再修改規劃。”這一表述雖簡短，卻蘊含著存量時代規劃思維的重要轉向——在不損害遠期公共利益的前提下，為近期使用創造彈性空間。臨時使用的核心價值在于：它降低了盤活存量的門檻，讓空間先“活起來”，在使用中積累價值、測試方向，而非在等待中持續衰敗。這不僅為破解“閑置—衰敗—更難盤活”的惡性循環提供了低成本、可逆、漸進式的政策工具，也為推動“土地用途和建筑功能依法合理轉換”和促進“多主體協同參與機制”的形成打開了更多可能性。

一

臨時使用的價值邏輯：

何以激活存量更新

存量更新的難點不僅在于“怎么改”，更在于“怎么啟動”。一處閑置多年的廠房、一棟空置已久的商業樓宇，不是沒有改造的方案，而是缺乏啟動的抓手——產權歸集成本高昂、市場前景難以預判、前期投入風險過大等多重因素交織在一起，讓許多存量空間陷入“想改卻動不了”的僵局。臨時使用的價值，正是從這一困境中生長出來的。

第一，它以“先用起來”替代“等想好再用”。存量空間最怕的不是“用得不好”，而是“根本沒用”。空間一旦空置，維護成本上升、環境品質下降、負面形象累積，市場信心隨之流失。臨時使用讓空間跳過漫長的決策周期，直接進入使用狀態。在使用中積累人氣、檢驗價值、發現方向。

第二，它以“低成本試錯”替代“一次性決策”。存量更新的困境之一，是決策信息不足——周邊的人口結構、消費能力、業態趨勢都在變化，很難在當下做出一個“絕對正確”的長期判斷。臨時使用允許在不投入巨資、不改變產權、不經過漫長審批的前提下，先做一個小規模的“實驗”。成功了可以擴大、固化甚至轉正；不成功也損失可控、可以靈活調整。這種“試錯”機制，恰恰適應了存量時代信息不完備的特征。

第三，它以“過程導向”替代“結果導向”。傳統規劃關注的是“最終狀態”——這塊地將來是什么。臨時使用關注的則是“怎么走到那里”——在通往最終狀態的過程中，空間是否被持續使用、是否持續產生價值、是否持續為周邊社區提供服務。臨時使用把“過程”本身變成了價值創造的時間，而非等待的成本。

第四，它為更多主體的參與創造了可能。城市更新中的多主體參與，缺的往往不是意愿，而是路徑。常規更新項目資金門檻高、審批周期長、專業要求強，普通居民、小微企業、社會組織即使有心參與，也往往無力介入。臨時使用提供了一種輕量化的參與方式——不需要雄厚的資本、不需要漫長的審批流程，只要有想法和行動力，就有機會成為空間的臨時運營者。這是一種“用行動投票”的參與方式，讓參與從“被邀請”變成“主動來”。

概言之，臨時使用是一種啟動機制——讓原本被凍結的空間重新流動，讓原本被排除在外的行動者獲得入場機會，讓原本需要“一步到位”的決策轉化為“邊走邊看”的演進過程。

二

臨時使用的實現路徑：

何以走向制度化

臨時使用的價值邏輯是清晰的，但也需要正視其現實處境。作為一種尚未被正式納入制度框架的做法，臨時使用面臨較大局限：一是它多由民間自發推動，項目的發生與存續高度依賴個體或組織的能動性，隨機性強，推廣范圍有限；二是它通常以非正式的短期協議為基礎，缺乏制度化的權益保障，穩定性不足，難以形成可持續的運營預期。這種局限性并非臨時使用本身的缺陷，而是制度建設滯后于實踐探索的必然表現。恰恰因為它的隨機性和不穩定性，才更需要制度的引導和保障，讓這種激活存量的路徑從“偶然”走向“可期”。

規劃已經為相關制度創新提供了重要指引：從“建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制”到“推動土地用途和建筑功能依法合理轉換”，從“推行多部門并聯審批和聯合監管”到“構建多主體協同參與機制”——這些方向性要求，為臨時使用的制度建設奠定了關鍵基礎。但也要看到，當前臨時使用在規劃許可、權益保障、過渡期政策、部門協調等方面尚缺少可操作的具體路徑。因此，推進臨時使用的關鍵，不是從零開始構建制度，而是在現有框架下細化與突破。

第一，明確規劃許可的操作路徑。臨時使用的制度核心，是在不改變規劃條件和產權歸屬的前提下實現空間功能的臨時轉換，這需要規劃許可制度提供相應的操作接口。謝海霞局長表示“只要不影響遠期規劃的實施就不用再修改規劃”，為規劃許可層面的制度松綁釋放了信號。下一步的重點在于兩方面：一是建立臨時使用的規劃許可簡易程序，對于不涉及用地性質改變、不損害周邊公共利益、有明確期限約定的臨時功能轉換，實行區別于永久性功能變更的審批流程；二是明確“不影響遠期規劃”的認定主體、標準與程序，使“鼓勵”從方向性宣示轉化為可執行、可追溯的制度安排。

第二，建立信息對接和引導機制。臨時使用在我國尚處于起步階段，需要在制度層面打通“信息”和“路徑”兩個關鍵環節。政府可借鑒國際經驗，通過制度化平臺推動供需匹配和有序發展。具體可從三方面入手：一是搭建信息平臺并舉辦相關活動，由政府相關部門或委托專業機構發布閑置空間信息，組織項目推介、節事活動等，吸引潛在使用者和市民參與，促進信息對稱；二是制定操作指南，明確臨時使用的申請流程、合同要點、審批程序等，為各方提供清晰的行動指引；三是培育多元社會力量參與，支持非營利組織、專業機構、高校等主體發揮資源整合和專業服務作用，通過基層治理平臺促成產權人與使用者的對接與合作，形成多元共治的推進格局。

第三，探索權益保障的制度安排。“臨時”特性使臨時使用項目具有較大的不確定性，制約市場主體的參與意愿。規劃提出“完善城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制”，為保障各方權益提供了方向。權益保障的關鍵在于通過制度設計讓“臨時”變得可預期、可信任。建議由城市更新主管部門會同司法、市場監管等部門，制定臨時使用的標準化合同范本，明確使用期限、退出條件、改造投入處置、場地恢復等關鍵條款，減少因約定不明引發的糾紛。對于需要一定投入的項目，可約定合理的提前告知期和退出補償機制，探索通過履約保證金等方式降低雙方風險。同時，建立“社區調解—部門協調—仲裁兜底”的分層爭議解決機制，保障各方合法權益。

存量更新的復雜性在于，它面對的不是一張白紙，而是一個已經建成、產權高度分化、利益關系錯綜復雜的現實世界。在這樣的世界里，規劃需要學會與不確定性共處。臨時使用提供了一種與不確定性共處的方式——不追求一次性解決所有問題，而是通過低成本的啟動機制，讓空間在使用中尋找方向，讓市場在試錯中積累信息，讓更多主體在參與中貢獻智慧。它不一定適用于所有空間、所有場景，但為存量更新開辟了一條此前缺乏的路徑。《城市更新“十五五”規劃》已經為這條路徑提供了重要的制度接口。接下來的工作，是在實踐中把這些接口做實、做細——讓規劃許可有章可循，讓信息對接有平臺可用，讓參與者權益有保障可依，臨時使用便能為存量更新打開更多的可能性。

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