專家解讀 | 林振福：理念升維、行動(dòng)統(tǒng)籌、機(jī)制創(chuàng)新與行業(yè)轉(zhuǎn)型——城市更新“十五五”規(guī)劃解讀

導(dǎo)讀

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是城市更新領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新工作的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會(huì)給百姓生活帶來(lái)哪些可感可及的改變？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【城市更新“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者圍繞《規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵舉措進(jìn)行深度剖析與交流探討。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：4312字

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作 者

林振福，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)青年工作委員會(huì)委員、廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司副院長(zhǎng)

核心觀點(diǎn)摘要

1

城市更新“十五五”規(guī)劃是我國(guó)第一部國(guó)家層面城市更新專項(xiàng)五年規(guī)劃，標(biāo)志著城市更新從地方自發(fā)探索邁入國(guó)家統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。

2

規(guī)劃確立了以人民為中心、以長(zhǎng)期主義為導(dǎo)向的全新理念體系，實(shí)現(xiàn)了從“物的更新”向“人的需求”、從“政府主導(dǎo)”向“多元共治”的根本性轉(zhuǎn)變。

3

規(guī)劃推動(dòng)城市更新從“點(diǎn)狀突破”向“系統(tǒng)提升”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌規(guī)劃、集成行動(dòng)”和項(xiàng)目全周期管理。

4

規(guī)劃將機(jī)制創(chuàng)新作為核心任務(wù)，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、資金保障等方面提出突破性改革舉措。

5

城市更新全面推進(jìn)倒逼規(guī)劃建設(shè)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要求從“空間生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘芯C合服務(wù)商”。

我國(guó)城市發(fā)展已整體進(jìn)入從增量規(guī)模擴(kuò)張向存量更新提質(zhì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，城市更新“十五五”規(guī)劃作為第一部國(guó)家層面城市更新專項(xiàng)五年規(guī)劃正式出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)城市更新從地方自發(fā)探索、試點(diǎn)先行邁入國(guó)家統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。這既是城市發(fā)展方式的根本性認(rèn)知切換，也為政府、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、開發(fā)企業(yè)等所有參與者繪制了“導(dǎo)航圖”，明確了未來(lái)五年城市更新的核心方向、行動(dòng)準(zhǔn)則與實(shí)施路徑。

01

城市更新“十五五”規(guī)劃是一次更新理念升維指南

“十五五”規(guī)劃扭轉(zhuǎn)了過(guò)去粗放式、運(yùn)動(dòng)式的更新思維，確立了以人民為中心、以長(zhǎng)期主義為導(dǎo)向的全新理念體系，為城市更新提供了根本遵循。

1

人民城市人民建，人民城市為人民

“人民城市”是貫穿規(guī)劃的靈魂，核心是將更新重心從“物的更新”轉(zhuǎn)向“人的需求”，從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多元共治”。

1

明晰責(zé)任邊界，構(gòu)建共建共治共享格局。過(guò)去政府大包大攬的更新模式，既加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，又容易導(dǎo)致改造內(nèi)容與居民實(shí)際需求脫節(jié)。規(guī)劃明確“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”的共擔(dān)原則，科學(xué)劃分四方責(zé)任：政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、公共服務(wù)配套和底線保障；市場(chǎng)主體發(fā)揮資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)參與市場(chǎng)化項(xiàng)目；居民作為直接受益者承擔(dān)相應(yīng)出資，并全程參與決策、實(shí)施與監(jiān)督；社會(huì)組織提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)和公益支持。

2

錨定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)更新評(píng)判體系。規(guī)劃摒棄了單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、形象工程為核心的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，確立了多元綜合的價(jià)值體系：一是“四好”標(biāo)準(zhǔn)，打造“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”，全面提升人居環(huán)境，這一標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)現(xiàn)了從單體建筑到城市片區(qū)的全尺度覆蓋；二是保護(hù)與發(fā)展均衡，嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，傳承城市文脈，避免大拆大建；三是突出安全韌性低碳，將防災(zāi)減災(zāi)、綠色低碳理念融入更新全過(guò)程；四是擴(kuò)大受益面，確保更新成果惠及全體市民，防止出現(xiàn)城市更新“紳士化”現(xiàn)象，保障原住民的居住權(quán)益和發(fā)展機(jī)會(huì)。

2

堅(jiān)持長(zhǎng)期主義，推動(dòng)發(fā)展“飛輪”

城市更新是長(zhǎng)期系統(tǒng)性工程，難以一蹴而就。規(guī)劃要求摒棄急功近利的短期思維，以久久為功的韌勁推動(dòng)城市持續(xù)健康發(fā)展。

1

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合。城市更新必須以城市體檢為前置條件，精準(zhǔn)識(shí)別發(fā)展短板，圍繞真實(shí)需求制定方案。所有項(xiàng)目必須遵循必要性、適用性和可持續(xù)性原則，既符合城市發(fā)展目標(biāo)，又切實(shí)解決群眾急難愁盼問(wèn)題，反對(duì)運(yùn)動(dòng)式、功利性改造。

2

迭代升級(jí)塑造發(fā)展新動(dòng)能。“十五五”是我國(guó)城市更新模式成熟定型的關(guān)鍵階段。規(guī)劃提出，要在“十四五”試點(diǎn)基礎(chǔ)上深化改革創(chuàng)新，完善政策體系、工作機(jī)制和實(shí)施模式，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)并固化為制度。到“十五五”規(guī)劃末期，城市更新將成為城市空間發(fā)展的主導(dǎo)模式，既能盤活存量資源、提升空間利用效率，又能帶動(dòng)建筑、建材等多個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

理念的升維是城市更新行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本前提，決定了更新的方向和最終成效。

02

城市更新“十五五”規(guī)劃是一套更新行動(dòng)統(tǒng)籌指引

理念升維為城市更新指明了方向，而行動(dòng)統(tǒng)籌則是將理念轉(zhuǎn)化為實(shí)效的關(guān)鍵路徑。過(guò)去我國(guó)城市更新普遍存在碎片化、分散化問(wèn)題，各部門各自為政、各項(xiàng)目獨(dú)立實(shí)施，缺乏整體統(tǒng)籌和系統(tǒng)銜接，導(dǎo)致更新效果大打折扣。規(guī)劃倡導(dǎo)的是“統(tǒng)籌規(guī)劃、集成行動(dòng)”，推動(dòng)城市更新從“點(diǎn)狀突破”向“系統(tǒng)提升”轉(zhuǎn)變。

1

從碎片化更新向系統(tǒng)集成更新轉(zhuǎn)化

碎片化更新主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目多為點(diǎn)狀局部改造，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)；水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施改造不同步，重復(fù)施工頻發(fā)；老舊小區(qū)改造與周邊公共服務(wù)設(shè)施脫節(jié)；部門間職責(zé)交叉導(dǎo)致審批繁瑣、效率低下。規(guī)劃明確要求建立“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)負(fù)總責(zé)、街道抓落實(shí)、社區(qū)強(qiáng)參與”的工作機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用：

• 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，完善規(guī)劃編制審批體系，明確更新目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、實(shí)施時(shí)序和空間布局；

• 加強(qiáng)實(shí)施統(tǒng)籌，推行“片區(qū)統(tǒng)籌、整體開發(fā)”模式，將相鄰多個(gè)項(xiàng)目打包實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資源整合和效益最大化；

• 加強(qiáng)要素統(tǒng)籌，統(tǒng)籌配置土地、資金、政策等各類要素，向重點(diǎn)更新區(qū)域傾斜；

• 加強(qiáng)主體統(tǒng)籌，建立多方協(xié)同工作機(jī)制，形成工作合力。

2

從重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)向項(xiàng)目全周期覆蓋轉(zhuǎn)化

長(zhǎng)期以來(lái)，城市更新存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向。規(guī)劃明確了運(yùn)營(yíng)在城市更新中的核心地位，要求將運(yùn)營(yíng)理念貫穿更新全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期管理。

1

塑造多樣化場(chǎng)景，打造城市可持續(xù)活力。城市更新不僅是建筑和空間的改造，更是功能和活力的重塑。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要因地制宜打造社區(qū)生活、商業(yè)消費(fèi)、文化創(chuàng)意、科技創(chuàng)新、生態(tài)休閑等多樣化場(chǎng)景。

2

從分階段介入向全周期陪伴轉(zhuǎn)變。過(guò)去規(guī)劃師、開發(fā)主體、運(yùn)營(yíng)主體各自往往根據(jù)自身角色定位，只參與更新的某個(gè)階段。規(guī)劃要求規(guī)劃師等參與群體轉(zhuǎn)變角色，從“階段性參與者”變?yōu)椤叭芷诜?wù)商”，全程參與項(xiàng)目的前期策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理和后期維護(hù)。規(guī)劃師同時(shí)要發(fā)揮專業(yè)橋梁作用，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與居民三方訴求。

行動(dòng)的統(tǒng)籌是城市更新提質(zhì)增效的核心保障，確保了更新工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

03

城市更新“十五五”規(guī)劃是一場(chǎng)更新機(jī)制創(chuàng)新探索

城市更新是一場(chǎng)深刻的制度變革，涉及規(guī)劃、建設(shè)、金融等多個(gè)領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新?！笆逦濉币?guī)劃要求將機(jī)制創(chuàng)新作為核心任務(wù)，提出突破性改革舉措，為城市更新提供強(qiáng)有力的制度保障。

1

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政策體系重構(gòu)

過(guò)去我國(guó)的城市規(guī)劃建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系主要服務(wù)于增量建設(shè)，難以適應(yīng)存量更新需求。規(guī)劃要求加快構(gòu)建與存量更新相適應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系：

• 重構(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)不同類型的更新項(xiàng)目制定專門的技術(shù)規(guī)范；

• 完善土地政策，創(chuàng)新存量建設(shè)用地供應(yīng)方式，支持土地使用權(quán)人自主更新；

• 優(yōu)化規(guī)劃政策，適當(dāng)放寬容積率、建筑密度等指標(biāo)限制，鼓勵(lì)土地混合使用和立體開發(fā)；

• 健全財(cái)稅政策，加大財(cái)政支持力度，落實(shí)稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)社會(huì)資本參與。

2

更新流程與決策機(jī)制重建

繁瑣的審批流程和僵化的決策機(jī)制是制約城市更新推進(jìn)的重要瓶頸。過(guò)去一個(gè)更新項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工往往耗時(shí)數(shù)年，嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體積極性。規(guī)劃提出全面優(yōu)化更新流程和決策機(jī)制：

• 豐富更新主體準(zhǔn)入，大力推廣自主更新，探索功能更新、局部更新等多種模式，建立健全共同參與機(jī)制；

• 優(yōu)化簡(jiǎn)化決策流程，壓縮審批時(shí)限，對(duì)符合規(guī)定的小額零星微更新項(xiàng)目可簡(jiǎn)化甚至免于審批。

3

資金保障模式創(chuàng)新

資金問(wèn)題是城市更新面臨的最大難題。過(guò)去城市更新主要依靠政府財(cái)政投入，資金來(lái)源單一，缺口巨大。規(guī)劃要求創(chuàng)新資金保障模式，從單純依靠政府“輸血”轉(zhuǎn)向培育項(xiàng)目自身“造血”能力，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的資金保障體系。

1

構(gòu)建多元化資金籌措體系。整合各類財(cái)政資金支持公益性項(xiàng)目；發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，積極探索發(fā)行城市更新專項(xiàng)債券、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等直接融資工具，設(shè)計(jì)資金退出路徑。

2

培育項(xiàng)目自身造血能力。盤活城市各類閑置資源和公共資源，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值化，用運(yùn)營(yíng)收益反哺更新改造。

機(jī)制的創(chuàng)新是城市更新持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力源泉，為破解各類瓶頸問(wèn)題提供了制度支撐。

04

城市更新“十五五”規(guī)劃是一種規(guī)劃行業(yè)轉(zhuǎn)型鞭策

城市更新的全面推進(jìn)，對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)行業(yè)提出了前所未有的挑戰(zhàn)，也帶來(lái)了難得的轉(zhuǎn)型機(jī)遇。規(guī)劃要求行業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，從過(guò)去的“空間生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘芯C合服務(wù)商”。為適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型，行業(yè)至少需要提升以下幾項(xiàng)核心能力：

1

政策轉(zhuǎn)譯落地銜接能力。準(zhǔn)確把握政策核心精神，將宏觀政策要求轉(zhuǎn)化為可操作的具體實(shí)施方案，增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，制定差異化落地途徑。

2

空間綜合價(jià)值評(píng)估能力。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多維度科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值，深入挖掘存量空間資源價(jià)值，具備風(fēng)險(xiǎn)研判和應(yīng)對(duì)能力。

3

存量精細(xì)化規(guī)劃設(shè)計(jì)能力。針對(duì)既有建筑和空間的特點(diǎn)進(jìn)行量身定制的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提升場(chǎng)景塑造能力。

4

綠色低碳與智慧化技術(shù)能力。熟練掌握綠色低碳建造與運(yùn)營(yíng)技術(shù)，積極應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)，提升城市更新智慧化水平。

5

經(jīng)驗(yàn)復(fù)盤與迭代精進(jìn)能力。及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究，形成可復(fù)制可推廣的工作模式。

6

多方協(xié)調(diào)統(tǒng)籌與空間治理能力。有效平衡各方利益訴求，化解矛盾糾紛，加強(qiáng)與招商、運(yùn)營(yíng)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，確保項(xiàng)目落地見效。

行業(yè)的轉(zhuǎn)型是城市更新高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也將推動(dòng)規(guī)劃建設(shè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值重塑。

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全文發(fā)布 | 國(guó)務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》

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全文實(shí)錄 | 多部門負(fù)責(zé)人介紹《城市更新“十五五”規(guī)劃》有關(guān)情況并答記者問(wèn)

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動(dòng)態(tài) | 暢談“風(fēng)景城市與魅力發(fā)展”，2023年度中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)青年規(guī)劃師年會(huì)暨青年規(guī)劃師演講比賽成功舉辦

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