國務院部委的「境外」司局

2026年4月，國務院國資委的內設機構序列里，新增了一個新部門「境外國資工作局」。國資委國際合作局原局長朱凱，被任命為境外國資工作局的第一任局長。

該局整合了原本分散在國資委規劃發展局、產權管理局、財務監管與運行評價局、國際合作局等部門的職能，負責指導所監管企業國際化經營和境外資產布局優化、結構調整，承擔所監管企業境外資產監督有關工作，加強境外投資經營等方面風險防范化解，承擔境外突發事件和危機處理有關工作。境外國資工作局目前下設四個處，即：國際化經營處、監督治理處、風險防范處、應急管理處，分別與上述這些職責相對應。

加強境外國資監管

近些年，隨著中國綜合國力和競爭實力的提升，特別是「一帶一路」倡議的穩步推進，國有企業尤其是中央企業「走出去」不斷提速，投資布局、產業規模、合作方式均日益廣泛，涵蓋國際并購、產能合作、海外產業園區等等，并且從傳統制造業向高新技術產業升級迭代。

目前，中央企業海外資產規模已高達十幾萬億元，分布在180多個國家和地區，這也對加強監管提供了更加迫切的要求。2016年1月召開的國資委負責人會議，要求「健全國資監管體系，切實加強境外國資監管」。今年5月11日，國資委專題會議再次指出：「完善國際化經營規劃，更好引導中央企業搶抓全球產業鏈價值鏈重構機遇」。國資委新設「境外國資工作局」，就是適應這些現實需求的一項具體部署。

面對百年未有之大變局，單邊主義、保守主義、逆全球化抬頭，地緣沖突多發交織，非傳統安全因素凸顯，央企開展海外業務，也面臨著合規審查、資產安全等多重風險挑戰。境外國資工作局在加強監管的同時，也是為了加強服務和指導，為央企「走出去」撐腰鼓勁。

不僅是國資委，國務院部委里負責「境外」事務的新機構還有多個。審計署是專司經濟監督的機構，被譽為國民經濟的「免疫系統」。隨著「走出去」戰略的實施，越來越多的國有企業走出國門參與國際競爭，增強了發展活力，壯大了國有資產規模，但同時也給國資安全與效益帶來了日益復雜的風險。

1999年，審計署首次在外事司下設「境外審計處」。這是審計史上第一個專門負責「境外」事務的機構。在「入世」之后，企業「走出去」迎來爆發式增長，審計業務也愈加繁重。2008年，審計署升格組建了單獨的「境外審計司」。負責組織審計中央企業和金融機構的境外國有資產投資、運營、管理、負債、損益等情況，以及國家駐外機構的財務收支情況等。現任國家醫療保障局局長章軻，就曾擔任審計署境外審計司司長。2018年，該機構更名「涉外審計司」，同時還負責審計國際組織和外國政府援助、貸款項目的資金使用情況。

主力服務企業「走出去」

國家發改委則設有「利用外資和境外投資司」。在改革開放之后，相當長的時間里，外資工作主要是以單向地引進外資為主。當時的國家計劃委員會（1998年改為國家發展計劃委員會），內設有「國外資金利用司」。

2001年，中國加入世界貿易組織。從單向的外資「引進來」，發展為與中國投資「走出去」雙向奔赴。境外投資在這一時期加快發展。從早期的貿易服務、小型加工，逐漸拓展到加工制造、資源開發、基礎設施、研發技術等眾多領域。2003年，國家發展計劃委員會，與國務院經濟體制改革委員會辦公室的職能整合，組建國家發展和改革委員會。現任全國政協副主席、中央改革辦常務副主任穆虹，就擔任過國家發改委國外資金利用司司長。

2008年，國家發改委又進行了一輪機構與職能調整。國外資金利用司，改組為「利用外資和境外投資司」，更加精準地適應對接投資雙向流動的管理服務需要。主要職責包括，提出利用外資和境外投資的戰略、規劃及有關政策建議，按權限審核重大項目，指導協調基礎設施互聯互通、產能和裝備制造、能源資源等領域重大項目的國際合作，承擔統籌協調「走出去」有關工作。陸續出臺了《企業境外投資管理辦法》《民營企業境外投資經營行為規范》等法規檔。

再如，中國證監會國際合作司，負責開展對有關國際組織、政府間對話、境外監管等工作，負責境內企業的境外上市審核工作，起草相關法規等。其下設有「境外上市處」。

國家稅務總局，則是在國際稅務司之下，設有「境外稅務處」。在上世紀，中國企業和個人「走出去」，主要是一些小型商品貿易，規模小，數量少，相關的稅務工作需求也較少。從世紀之交特別是「入世」之后，中企「走出去」數量增多，為了開展稅務管理和服務，中國開始與許多國家簽訂稅收協定。

2012年，國家稅務總局成立了協調性機構「境外稅收管理小組」，專職負責中企「走出去」的稅收服務與管理。2015年，進一步設立了正式的「境外稅務處」，隸屬于國際稅務司領導。以更好服務高水平對外開放，完善跨境稅費管理、跨境投資辦稅服務，幫助企業解決跨境稅收爭議，助力「走出去」行穩致遠。

2015年，中國的境外投資首次超過了外商投資，實現資本凈輸出，首次上升到世界第二位，其后至今一直穩居世界前三，為世界經濟增長與復蘇發揮越來越大的作用。2025年9月，國務院常務會議提出「要著眼于為出海企業參與國際合作與競爭提供有力支撐，進一步完善海外綜合服務體系」。這正是有關財經部委建立健全「境外」工作機構的底層邏輯所在。

來源：香港經濟導報

作者：馬浩亮