北海趕海的“辦法”到哪了？一線政策參與記錄 | 不完全觀察vol.9

當(dāng)下，正是北海趕海形勢變化的時(shí)期。

2025年底，北海下村灘涂入口立起一塊藍(lán)底白字的公告牌，叫停了這片“網(wǎng)紅野生景點(diǎn)”上的游客趕海。為期半年的禁令，為灘涂生態(tài)爭取到了珍貴的喘息期。

禁令發(fā)布的同時(shí)，另一條線索也在逐步推進(jìn)：2025年11月28日，北海市旅游文體局發(fā)布《北海市趕海旅游體驗(yàn)活動(dòng)管理暫行辦法（征求意見稿）》（后簡稱“《趕海辦法》”），意味著，北海的趕海治理正在向制度化探索。

作為一直密切關(guān)注北部灣生態(tài)的公益機(jī)構(gòu)，美境曾在《趕海辦法》公開征求意見的第一時(shí)間以公眾參與方的身份提交了建議書。今天，我們想分享一份來自一線的政策倡導(dǎo)參與記錄，關(guān)于我們做了什么、最新辦法采納了什么、還有哪些問題值得持續(xù)關(guān)注。

01 我們?yōu)楹沃匾暋囤s海辦法》？

美境長年在北部灣濱海地帶開展自然保護(hù)工作，見證著北海曾經(jīng)最熱門的趕海目的地——下村灘涂的變遷。旅游趕海業(yè)態(tài)自由發(fā)展到后期，短視頻平臺的流量推送、資本卷起的“9.9元趕?！钡蛢r(jià)競爭、“圍網(wǎng)趕海”等破壞性項(xiàng)目的興起，讓這片灘涂承受了巨大的壓力。

在一線觀察中，我們不僅看到灘涂摩托車對鱟的無情碾壓，游客無意識地將所見動(dòng)物不分種類、大小地挖走，也看到商戶在價(jià)格內(nèi)卷和經(jīng)營非法項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)中掙扎沉浮，社交媒體上的旅游避雷貼與日增加。同時(shí)，當(dāng)?shù)貪O民也察覺到沙蟲變得更少、更難挖。

美境關(guān)于趕海事件的跟進(jìn)記錄，目前已連載到第8期

下村灘涂的例子指出一個(gè)問題：當(dāng)趕海成為濱海城市旅游項(xiàng)目，自然資源也將被卷入商業(yè)化的經(jīng)營鏈條。沒有規(guī)則的市場，會(huì)帶來公共資源的破壞，也會(huì)反噬市場本身。

因此，看到《趕海辦法》的初稿提出“ 推動(dòng)趕海旅游體驗(yàn)活動(dòng)規(guī)范化、品牌化、可持續(xù)發(fā)展”，并有意進(jìn)一步明確趕海經(jīng)營主體與監(jiān)管單位責(zé)任、建立針對性的管理機(jī)制時(shí)，我們認(rèn)識到，這份辦法或?qū)⒊蔀楦淖兒皖A(yù)防亂象、建立秩序的關(guān)鍵一步。

于是，我們將一線工作中積累的經(jīng)驗(yàn)判斷轉(zhuǎn)化為建議，貢獻(xiàn)于政策的制定與完善。

02 我們怎樣參與政策建議？

11月，《趕海辦法》公開征集意見的消息發(fā)布，美境迅速響應(yīng)。我們在灘涂上走了幾年，知道哪里出了問題，卻少有機(jī)會(huì)把想法形成一份全面的政策建議，也不清楚怎么用“法言法語”來講述。好在有公益同行伙伴的鼎力協(xié)助，我們大致了解了起步方法：把《趕海辦法》原稿做成表格，每個(gè)條文分開填入單元格，一條一條閱讀，有問題就批注，并說明原因，拿不準(zhǔn)的條款就集體開會(huì)討論。

我們很重視這份建議，盡可能謹(jǐn)慎，向行業(yè)伙伴咨詢了政策倡導(dǎo)建議，也在其中得到鼓勵(lì)：“不需要預(yù)想會(huì)不會(huì)被采納、現(xiàn)實(shí)能不能執(zhí)行，只要覺得是個(gè)問題，就先試著提出來”。

最終在12月，我們向政府網(wǎng)站提供的郵箱投遞了這份覆蓋34個(gè)條文和附錄“十不公約”的逐條建議，你可以點(diǎn)擊文末的“閱讀原文”獲取這份27頁的文件。

《美境自然關(guān)于 <北海市趕海旅游體驗(yàn)活動(dòng)管理暫行辦法（征求意見稿）> 的意見和建議》,點(diǎn)擊文末“閱讀原文”可查看或下載文件

26年1月，旅游文體局面向公眾發(fā)布有關(guān)《趕海辦法》的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估問卷，我們驚喜地看到很大程度采納了我們的建議，很受鼓舞。

同期，我們組織了一次與核心志愿者的討論會(huì)，作為當(dāng)?shù)亟處?、學(xué)生、企業(yè)職工、個(gè)體商戶的他們同樣關(guān)心著這片海，整理出的二次建議也經(jīng)由志愿者們在問卷中提交。

回看參與政策建議這件事，其實(shí)沒有想象中的困難。一方面，我們不是只身在努力，背后總能找到同行的伙伴；另一方面，我們感到，政府公開征求意見，是希望得到真實(shí)的信息補(bǔ)充，并非獲得一份完美的文書，因此哪怕只是“還有種趕海工具我見過，破壞很大”，也是有價(jià)值的、可以發(fā)揮影響的。政策制定的體系同樣由個(gè)體組成的，他們也真切地需要不同身份的參與者的支持。

作為社會(huì)的公民，你也許會(huì)在某個(gè)將來感到一項(xiàng)政策“與我有關(guān)”，如果恰好它正在意見征集期，請不用為自己設(shè)限，積極地發(fā)出聲音。

希望這份記錄可作為你行動(dòng)的參考。

03 最新版條文的亮點(diǎn)

在美境提交的建議中，有關(guān)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)要求、完善公眾參與機(jī)制、細(xì)化經(jīng)營主體生態(tài)責(zé)任3個(gè)方面的內(nèi)容得到了重點(diǎn)采納。最新版的《趕海辦法》的更新條文有不少亮點(diǎn)，我們歸納列舉如下：

1 打造北海市生態(tài)趕海品牌

(見第一條)

最新條文明確了“打造北海市生態(tài)趕海品牌”，與文中多次強(qiáng)調(diào)的“趕海旅游品牌化發(fā)展”目標(biāo)相呼應(yīng)，進(jìn)一步明確品牌定位，有利于為生態(tài)問題的治理提供正向的引導(dǎo)和激勵(lì)、與“生態(tài)文明建設(shè)”等國家戰(zhàn)略呼應(yīng)，形成可推廣的地方治理經(jīng)驗(yàn)。

2 完善社會(huì)參與原則與機(jī)制搭建

(見第四、五、十二、二十四、三十三條）

多部環(huán)境保護(hù)法規(guī)均以“社會(huì)參與”“社區(qū)共建”“公眾參與”等作為重要原則，最新版《趕海辦法》增加了“科學(xué)規(guī)劃、公眾參與、社區(qū)共建” 的原則闡述，體現(xiàn)了對社會(huì)參與力量的認(rèn)可。

同時(shí)，《趕海辦法》明確鼓勵(lì)組建“生態(tài)趕海合作社”和民間組織、公眾開展“生態(tài)趕?！?/strong>宣傳活動(dòng)，賦予單位、組織及個(gè)人對違反辦法行為的監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)，進(jìn)一步將行政、行業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織、志愿者等多方主體引入北海市生態(tài)化趕海品牌共建，激發(fā)社會(huì)力量積極性。

3 細(xì)化經(jīng)營主體生態(tài)責(zé)任

（見十三條、十七條、二十一條、二十二條及附件）

新增內(nèi)容追加規(guī)定，經(jīng)營主體不得以不合理低價(jià)組織活動(dòng)或進(jìn)行低價(jià)競爭，推廣廣告不得含虛假及破壞性宣傳。這意味著例如“9.9元/人”的低價(jià)票和“圍網(wǎng)趕?！薄氨乇啊钡臓I銷話術(shù)未來將面臨合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，社交媒體平臺宣傳亂象的治理有了更多政策依據(jù)。

同時(shí)，內(nèi)容細(xì)化了破壞性工具清單（鐵鍬、鋤頭、鹽塊、抽蝦筒等），規(guī)定除緊急情況外各類營運(yùn)車輛均不得進(jìn)入灘涂、經(jīng)營主體需懸掛“十不”公約等等，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在經(jīng)營規(guī)范中的生態(tài)責(zé)任。

當(dāng)然，一方提出的建議并非都會(huì)被采納。例如，我們建議的“趕海區(qū)域輪休機(jī)制”“趕海共治委員會(huì)”等條款未出現(xiàn)在最新版《趕海辦法》中。

政策制定是一個(gè)多環(huán)相扣、逐步推進(jìn)的過程，也需要多方不斷地討論。一部分聲音被聽見、被真實(shí)地接納，仍然讓我們感受到，每一次行動(dòng)與發(fā)聲，都是有意義的。

04 哪些問題值得持續(xù)關(guān)注？

近期，美境通過撥打政府熱線了解到，由于《趕海辦法》涉及到多個(gè)政府部門的監(jiān)管責(zé)任，目前北海市旅游文體局正在積極推進(jìn)多部門意見協(xié)商，辦法正式出臺時(shí)間還有待確定。

在辦法出臺或公布下一版前，我們認(rèn)為還有5個(gè)關(guān)鍵問題值得繼續(xù)關(guān)注：

1 “趕海區(qū)域”如何界定？

《趕海辦法》提出了“趕海區(qū)域”的概念，并作為多項(xiàng)條例適用的范圍，卻尚未明確其代指的空間。

事實(shí)上，由于灘涂的連續(xù)性，旅游趕海體驗(yàn)活動(dòng)并不存在可隔絕、可區(qū)分的物理界限，“趕海區(qū)域”在空間上具有不確定性，不能簡單等同于旅游景區(qū)。據(jù)此，我們認(rèn)為《趕海辦法》仍有待補(bǔ)充經(jīng)評估和劃定的“趕海區(qū)域”范圍。

2 “區(qū)域最大承載量”如何核定？

“最大承載量”通?；谝欢臻g范圍（常見于景區(qū)）進(jìn)行劃定，可以通俗理解為：在不對生態(tài)環(huán)境造成不可逆破壞、并保障游客安全與體驗(yàn)的前提下，單位時(shí)間內(nèi)所能容納的最大游客數(shù)量。趕海區(qū)域無法等同于景區(qū)，同時(shí)考慮到生態(tài)差異性與社區(qū)傳統(tǒng)利用權(quán)益，其最大承載量的核定并無現(xiàn)成標(biāo)準(zhǔn)和公式可套用。

參照《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》的核定原則：“理論與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合”“以生態(tài)承載量…等方面的指標(biāo)或經(jīng)驗(yàn)值作為參考”，可見“經(jīng)驗(yàn)”的重要性。因此，對于“趕海區(qū)域”與“最大承載量”的劃定或核定，我們建議引入當(dāng)?shù)貪O業(yè)社區(qū)等多元社會(huì)力量的參與，如增加“趕海共治委員會(huì)”為平臺，鼓勵(lì)多元主體參與審議，將科學(xué)方法與經(jīng)驗(yàn)知識結(jié)合，確保最大承載量核定的科學(xué)性、在地性和適用性。

3 社區(qū)共治如何落地？

趕海區(qū)域往往和漁業(yè)社區(qū)的生產(chǎn)區(qū)域重合，沒有社區(qū)參與的管理通常成本高、難持續(xù)。當(dāng)前辦法已有多處新增內(nèi)容體現(xiàn)了對社區(qū)在內(nèi)的多元社會(huì)主體參與的重視，但有關(guān)社區(qū)如何參與決策、利益分配與責(zé)任承擔(dān)的機(jī)制有待進(jìn)一步明確，使“誰保護(hù)、誰監(jiān)督、誰受益”進(jìn)一步制度化，實(shí)現(xiàn)濱海生態(tài)的長效保護(hù)。

4 誰可以經(jīng)營？

《趕海辦法》在經(jīng)營主體規(guī)范管理方面邁出了關(guān)鍵一步，明確了備案義務(wù)。從一線觀察來看，“誰可以經(jīng)營”這一關(guān)鍵問題仍有待配套細(xì)則跟進(jìn)。

我們建議進(jìn)一步明確經(jīng)營主體和從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，將具備安全救護(hù)能力、生態(tài)保護(hù)知識等作為從業(yè)的前置條件，經(jīng)培訓(xùn)合格方可開展經(jīng)營，以降低“幽靈商戶”的監(jiān)管成本。

其次，目前的海灘基本由經(jīng)營個(gè)體免費(fèi)使用，而生態(tài)保護(hù)成本卻由公共承擔(dān)，借鑒一些國家公園的經(jīng)驗(yàn)，或許可以探索特許經(jīng)營或資源有償使用機(jī)制，將部分收益用于灘涂生態(tài)修復(fù)或社區(qū)公益，實(shí)現(xiàn)“受益與保護(hù)掛鉤”。

5 違規(guī)行為如何處罰與制約？

值得向大家特別說明的是，《趕海辦法》在法律體系中屬于“規(guī)范性文件”，“辦法”與“法”并不相同，它的功能是將《濕地保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等上位法中的禁止性規(guī)定集成到“旅游趕?！边@一情景中，但無法獨(dú)立設(shè)置行政處罰等剛性條款。但或許可以增設(shè)“法律責(zé)任”索引條款，明確說明處罰的適用規(guī)則，落實(shí)責(zé)任處罰。

同時(shí)，僅靠處罰難以覆蓋所有違規(guī)行為，信用管理是相對低成本、高效率的補(bǔ)充手段，建立趕海商戶“紅黑榜”可能成為有效方式——對生態(tài)趕海示范戶予以官方推薦，對違規(guī)失信者予以曝光或限制準(zhǔn)入，讓市場力量參與優(yōu)勝劣汰。

《趕海辦法》的出臺是第一步，我們?nèi)匀慌瓮腥嗣翊泶髸?huì)與人民政府適時(shí)出臺更高階的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，賦予旅游趕海管理更強(qiáng)的執(zhí)行力。

05 寫在最后

趕海，這個(gè)今天眾多沿海城市的熱門旅游項(xiàng)目，在很長一段時(shí)間里并未被視為一個(gè)需要有專項(xiàng)法規(guī)管理的問題，甚至在法律上尚無明確定義。它誕生于傳統(tǒng)漁業(yè)逐步向旅游業(yè)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，相較圍填海、海水污染、非法漁具等生態(tài)威脅似乎仍然屬于“新興事件”，于是常有人不解：不就挖了一桶海鮮走，怎么了呢？

而正是所有細(xì)小軌跡的疊加，讓灘涂公地悲劇悄然上演。

趕海不是一群人或一座城市的問題，是我國漫長海岸線正在共同面對的公共資源管理挑戰(zhàn)。《北海市趕海旅游體驗(yàn)活動(dòng)管理暫行辦法》的公開征求意見，標(biāo)志著我國首部專門針對旅游趕海進(jìn)行系統(tǒng)管理的規(guī)范性文件進(jìn)入立法視野，也正在把旅游趕海從缺少制度回應(yīng)的灰色地帶，拉進(jìn)公共治理的語境，為更多海岸線的生態(tài)保護(hù)探索道路。

我們期待這份《趕海辦法》的早日出臺，更期待它真正落地，成為平衡自然保護(hù)與當(dāng)?shù)厝丝沙掷m(xù)發(fā)展的支點(diǎn)。

圖文 / 美境自然

制圖與排版 / RAY

“不完全觀察”系列文章深入下村趕海一線，記錄灘涂上的歡騰與哀鳴，剖析旅游趕?，F(xiàn)象背后的推動(dòng)力量。我們提出“生態(tài)趕海”，并非旨在簡單倡導(dǎo)或?qū)ζ浼右远x，而是試圖提供一種新的視角，呈現(xiàn)“趕?！北澈蠖嘣豢椀默F(xiàn)實(shí)維度，探索“生態(tài)趕?！睆睦砟钭呦?qū)嵺`的真正可能。我們正在期待一場始于理性、歸于共處的思考——關(guān)于我們?nèi)绾闻c海洋真正共生。

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